范建得觀點:迎向氣候公約「斐濟履約動能」將開啟的新秩序

2017-12-09 06:40

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其實全球都在因應減碳需求調整能源結構,然這對高度依賴進口能源的臺灣來看難度甚高,再以我國目前的能源供給及電力供應對化石燃料之依賴,以及用電需求近4成在工業、工業排碳更維持在近百分之50的狀況來看,如要在降低對工業之衝擊,則提升住商交通的能源效率(fuel efficiency)或效能標準(appliance efficiency standards)應為當務之急。換言之,參考上述藉由氣候變遷政策來帶動我國決策、產業、社會轉型,公平分攤部門減碳責任,帶動城市及地方與私部門參與,爭取發展綠能與產業界轉型所需時間,這些應該都是我國主政者的當務之急。

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其二:對應COP23三大任務之成果的觀察

其次,我們則可以從此次大會的決議--「斐濟履約動能」,來觀察公約的續行發展。原則上,「斐濟履約動能」的決議文,主要包括3大部份:「完成巴黎協定工作計畫」 (Completion of the Work Programme under the Paris Agreement)、「辦理在2018年展開的Talanoa Dialogue (即原本的2018促進對話)」(The ‘Talanoa Dialogue’ (which is the Facilitative Dialogue to be conducted in 2018)),以及「2020前氣候行動執行及企圖心」 (Pre-2020 Implementation and Ambition)。其中第一部份相當於在回應「完成規則書的建置」的大會主題;第二部份則回應「強化對話機制」;以及第三部份在於回應「促進全球參與」的主題。然則,雖然大會目標明確,但決議內容仍然欠缺強度,而將大多數的期望寄託於2018年。

  1. 完成巴黎協定工作計畫

    首先,在「完成巴黎協定工作計畫」部分,很明顯的,各方對於巴黎協定所設定的工作計畫內容是否能按時完成,存有很大的歧見。故此,本次會議也在其中的一個決議要求祕書處建置缐上平台,公開所有工作的進度。其中最重要的部分正是導致遲延的財務問題。首先,在11月17日公布的決議文草案中,發展中國家對於迄今無法落實的「資金承諾」相當不滿,是以明文要求在「其他與履行巴黎協定相關事務」(“other matters relating to the implementation of the Paris Agreement (APA)”項下,納入許多32 先前與支持發展中國家相關承諾的機制及其落實情形。這些事務被認為是當初在落實巴黎協定的諸多方案中所未具體涵蓋的「無主事項」,而爭執點在於已開發國家拒絕在未來全球盤點中以具透明度的方式詳列對於開發中國家應履行的資金承諾項目,並需隨時間的經過檢討提高其支援額度。

    惟在11月18日的修正決議文草案,將之修改為「可能與履行巴黎協定相關之額外事務」(“Possible additional matters relating to the implementation of the Paris Agreement (APA)”),並準備交付大會決議。嗣後在中國、代表非洲的埃及、代表阿拉伯世界之沙烏地阿拉伯表達疑慮,及美國反對的前提下,妥協後的決議文增列註腳;敍明,對於納入所謂的額外事務,「各方並無共識(no consensus)」。顯然這個從2004年哥本哈根會議以來,便圍繞著財務機制的爭議必須再延續到2018年了。
     
  2. 提出「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計

    其次,決議的第2個重點是所謂的「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計。其目的應在回應各界對更大透明度的要求。此設計員出自的「促進對話」(Facilitative Dialogue)之要求,之後由 COP22 及 COP23 大會主席共同提出更名,並決定參採斐濟語當中用於解決糾紛以諒解和尊重為理念的「塔拉諾阿對話」,以促進公約談判的互信及成效。就此,COP23 的大會主席將和 COP24 的波蘭主席更進一步合作,就3大課題面向;即「我們身處何處;指向何方;如何達成」(“where are we; where do we want to go and how do we get there.”)彙整各方的意見,並歸納其要,以利後續談判之進行。

    然則,由於本項設計在擴大參與理念下,原本所欲邀請之對象太過多元而空泛,是以,到最後的正式決議文,僅使用了非常軟弱的用語:「誠摯的歡迎」(“welcomes, with appreciation…”)。換言之,這個對話,似乎只能增加各方對話的機會,而恐怕無法改變政治的現實。然而,為何這個非屬談判事項的設計,竟然會成為公約決議文中的一個攻防焦點呢?最主要在於它在設計上希望把所有利害關係人、專業機構(expert institute)等,都一體納入,導致不分國家或談判集團,都對於這些參與者的定義、其適格性、參與程序、對締約方主導之談判的影響,都產生疑慮。故此,這個對話設計固然確定會在明年(2018)啓動,但其效用仍值得再觀察。

  3. 強化「2020年以前的履約及企圖心」

    最後,第3部分有關「2020年以前的履約及企圖心」的討論,其最終決議意在回歸到如何落實巴黎協定締約時,對2020年以前如何落實協定內容,並提升企圖心的基本要求上。這個決議主要由所謂的Like Minded Developing Countries (LMDC)領銜提出,其集團有24國,主要國家包括中國、印度、印尼、越南、馬來西亞、埃及、伊朗、沙烏地阿拉伯、委內瑞拉等。該集團要求納入決議重點—2020年的行動項目(Agenda Items on pre-2020 actions),主要仍在聯結巴黎協定締結時所提出的「強化2020年前的行動」“enhanced action prior to 2020”,這些包括了繼續要求工業化已開發國家落實京都議定書的杜哈修正案、由祕書處繼續且如期完成有公信力的綜合分析報告各國及全球盤點、支持促進對話,觀察大會及其附屬機構的作為及進度,以及締約方的減緩進度、承諾提供支持者在2020前氣候行動之作為、馬拉克什全球氣候行動聯盟之工作進展等。目前看來,此部份雖較為具體,然實際上後續發展,仍將受限於議而未決的「透明度」爭議。

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