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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

范建得觀點:當地球面臨氣候危機,台灣能做些什麼?

2018-10-20 06:50

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台灣人往往將珊瑚礁白化等化解為環保、生態問題,但IPCC的報告已明示,這攸關海平面上升、食物與飲水安全,台灣將面對持續密集的天災地變。圖為澳洲大堡礁的白化。(資料照,AP)

台灣人往往將珊瑚礁白化等化解為環保、生態問題,但IPCC的報告已明示,這攸關海平面上升、食物與飲水安全,台灣將面對持續密集的天災地變。圖為澳洲大堡礁的白化。(資料照,AP)

我們只剩12年去控制氣候浩劫

在今年10月8日聯合國跨政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC)發佈眾所矚目的1.5C特別評估報告(Special Report on 1.5C)後,在英國獲得專業媒體新聞獎(British Journalism Awards for Specialist Media)網路平台「碳節略」(Carbon Brief),也在同一天發表了一篇深度的重點分析,文末更提及,英國政府將會針對IPCC這份報告,研提改變其政策法規之對策,甚至將其法定減碳目標,從2050的至少減量以1990年為基線排放量之80%,深化為86-96%,並研擬具體的碳中和時點。同樣身為島國,也同樣是少數將減碳目標入法的台灣,我們該如何看待此項發展?

控溫1.5C將成為落實氣候協定的主軸

「碳節略」指出,早在2015年,聯合國便已透過「結構化的專家對話」(Structured Expert Dialogue; SED),在70位科學家聯名發表的報告中指出,單純將氣溫控制在不高於工業革命前2C是不夠的,報告認為,雖說相關科學的論述尚不充分,但努力朝向控溫於不高過1.5C仍是必要的,而這也正是巴黎協定(Paris Agreement)會強調必須在控溫於2C前提下,努力朝向1.5C目標(“…well below 2C” and to “pursue efforts towards 1.5C”.)之由來。至於此次的1.5C報告,也正是配合巴黎協定所揭示之持續努力目標,而這個成果,也將成為後續落實巴黎協定的重要參考,甚至年底在波蘭卡托維茲(Katowice)召開的第24屆氣候公約大會的最重要科學論據。

這個報告的作者群包括來自44個國家的91個科學家或決策者;其中美國7位、德國6位、英國5位。這份報告最終經過3次作者群會議、3份草稿,以及42,000份審查意見才完成。整份報告包括兩大部分:即完整的技術報告和供決策者參考的重點歸納(Short Summary for Policymakers; SPM)。這個SPM是10月 8-12日間,在韓國的仁川,經各國政府代表的字斟句酌後達成的共識,雖說仍有持續的更新在進行中,但是很顯然的,這份SPM將成為後續巴黎協定談判的新焦點。

「碳節略」以極精要的方式,將IPCC這份報告所提出的幾個值得世人關注的關鍵重點加以皆示,十分值得我國決策者之參考。以下,謹將這些言簡意賅的節略及其對我國的可能啟示,略述如下:

重點在人口密集區遠高於1.5C均溫之威脅

我們離1.5C的大限已經不遠了!IPCC的報告指出,雖說目前的全球升溫大約在1C,但是在許多區域已是升溫嚴重並衝擊重大;如極地及其他北半球高緯度區,以及陸地相對於海洋。且實際上,全球人口約有20-40%人口的居住地,已經在上一季經歷了升溫1.5的挑戰。此外,報告發現,這些升溫幾乎全然肇因於人類行為,且正在以平均每10年0.2C的增溫速度,促使地球走向不可逆的氣候災難。SPM特別提醒決策者,我們必須將自然變數可能造成的短期影響(升減溫)除外,認真看待長期人為增溫的問題。

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連年來的豪雨成災,我們總傾向以天災、暴雨視之,最終淪為政治口水,殊不知,這種現象將成為常態。(資料照,余志偉攝)

以台灣來說,雖非處於最高風險區域,但連年來的豪雨成災,我們總傾向以天災、暴雨視之,最終淪為政治口水,殊不知,這種現象將成為常態,已不是滯洪池可以對應,更不是聖嬰現象或強烈西南氣流、颱風這種短期或一時性的因素可以解釋,當然這也不是災損預備金可以應付的了。此時,台灣的政黨與政治人物,都該嚴肅看待,哪個單位應該是長期人為增溫所帶來天災地變的權責機關了。目前,我國《溫室氣體減量及管理法》下設有跨部會的「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」,或許我國該認真思考如何將之強化為像英國「氣候變遷委員會」(Committee on Climate Change)一樣,具統合氣候變遷事務能力的任務型機關了。

即便控溫1.5C,亦僅能爭取到氣候災變的延緩發生

其次,IPCC認為,控溫1.5C將能稍微減緩升溫2C將面臨的熱帶珊瑚礁滅失(從100%降至90%)、北極夏天無冰的現象(從每10年一次降為100年一次)、極端氣候曝險人口與地區減大幅少、本世紀末前的海平面上升速度可以放慢10公分、減低在許多脆弱地區(西南非洲與沙哈拉區、地中海地區、中歐、熱帶雨林區)的食物與飲水安全問題。但整體言之,IPCC是認為,即便可控溫1.5C,仍將只會是減緩悲劇的發生而已。且愈是弱勢的人或地區,所受到衝擊越大。

目前對於台灣國民而言,往往將地層下陷、海岸浸蝕、珊瑚礁白化解為環保及生態保育問題,然則,IPCC這份報告已明確告訴我們,這攸關海平面上升、食物與飲水安全,台灣是島國,將無可避免的面對持續密集的天災地變。然則可悲的是,目前我國的調適政策法規均不完整,雖有地科資料、科技網絡,然則將權責機關歸於環保署,視其本質為環保問題,卻未能將調適跨部會統合之職能賦予環保署,這讓關鍵的國土三法,受限於權責機關(如內政、農業、海洋)之職權,難以發揮因應調適需求的作用。具體言之,單純留給環保署原則性的《溫室氣體減量及管理法》第8條的訓示性職權,要求有關機關研擬、推動激宣導氣候變遷調適相關事宜。這和IPCC提醒我們的生存危機,以及弱勢族群的迫切危機,全然不能相匹配。故此,我國除了減碳,調適更是應該受到執政者與全民審慎以對者。

全球必須加快達成碳中和的期程

IPCC認為,依據目前巴黎協定締約方所承諾的國家自定減碳承諾(National Determined Contributions; NDCs),即便再進一步於2030年後擴大規模,仍然無法達到控溫1.5C之目標,是以我們必須加快減緩排碳的速度。就此,IPCC將多種減緩情境區分為兩大類;其一,是以達到或維持或低於1.5C(90種情境);其二,是先容忍世紀中葉前高於1.5C,其後慢慢下降,而以2100年降到1.5C為目標(132種情境)。後者係所謂「逾期」(overshoot)的路徑規劃。嚴重的是,即便是第一種類型的路徑,也只有9種規劃可以在整個世紀中維持1.5C的情境。依據SPM,若我們要追求1.5C的理想情境,那麼必須在2030年前,減少以2010年為基線的45%排碳,並在2050(甚至於2045)年左右達到碳中和。相對於此,2C的情境則是就相同的基線減20%,並於2075年左右達到碳中和。此外,不論何種類別,IPCC都認為,進一步納入一氧化二氮及甲烷的深度減緩(deeper reduction)均有其必要。

 

WTFlaFUUUUUUU—圖一:巴黎協定通過情景。(取自UNFCCC)
IPCC認為,依據巴黎協定締約方所承諾的國家自定減碳承諾,即便2030年後擴大規模,仍然無法達到控溫1.5C之目標。(資料照,取自UNFCCC)

對於台灣而言,雖已將2050的減碳目標(以2005年之排放量為基線,至少減量50%)入法,但是在IPCC提出這份報告後,是否巴黎協定原擬下半世紀中葉(約2075年)達到碳中和的規定,會因此份報告而提早至2045-2050,值得我國關注,尤其重要者,我們是否還有足夠將階段管制目標滯後處理的空間?還是我們必須考慮隨公約的變化而改變。此外,其所謂的深度減緩或將納入其他溫室氣體之管制,同樣值得相關部門之注意。

加速經濟與能源結構轉型,正式能源開發是與氣候災難拔河的條件

若要達到控溫1.5C之目標,首要工作將是加速全球經濟「快速而深遠」(rapid and far-reaching)的轉型。在含括能源、土地利用、農業系統的調整,以及消費性食材與物質態樣和數量之調整的諸多課題中,SPM特別強調的是能源的供需問題。惟IPCC認為,其中調整的規模更重於速度,且善用整合評估目模型(Integrated Assessment Models; IAMs)具高度重要性。IPCC認為,大多以1.5C為目標的情境,必須在世紀中葉脱碳(淘汰生煤(unabated coal))、電力供應以再生能源為主,以及能源的消費電力化並提升其效率。準此,2030年起應停止投資生煤的開採、部分化石燃料的投資,必須在其資本回收以及營運之生命週期屆滿前就提早除役。這代表了在2050年,能源部們幾乎必須全部除碳,並將能源配比調整為再生能源佔比達70-85%。其他,諸如核能的使用、再生能源的加速部署、甲烷的強化控制、碳補存技術的應用等,有都是重點。此外,若要達到1.5C的目標,交通及產業部門的減碳都必須更深度的強化;例如,產業的減碳貢獻,必須在2050年,達到2010年排放基線的75-90%。最後,值得注意的是,IPCC提醒,目前IAMs似乎對於科技的選擇有所偏好,故此這些情境大約都是以科技可行(technically feasible)為前提。

在我國,轉型低碳經濟的迫切壓力確實也與能源轉型密切鏈結,而此間IPCC強調的科技導向、追求轉型規模的提醒,正是我國直接投入非核能源配比結構後必須更加速面對的挑戰。目前在環保署長於立法院衛福委員會的報告中,已提及我國的能源轉型結構,將將逐步調降燃煤配比,從現在的45%上下,逐步降至2020年的43%,再大幅於2025年降至30%。相對於此,再生能源的占比則將在2025年達到20%,並搭配50%的天然氣。這個轉型情境是理想而有國際觀的。然則,IPCC卻也強調,其過程有賴核能的使用、再生能源的加速部署、甲烷的強化控制、碳補存技術的應用,以及深度強化交通及產業部門的減碳。目前,我國除已採行非核政策外,再生能源部署顯然受限於環境及社會爭議,而碳補存技術的應用亦然。在這種情形下,台灣人民對於如何面臨全球2050年前脱碳之挑戰,應有更理性的思考。至於交通部門的減碳,似乎仍停留在較抽象的效能標準、基礎建設的展望,以及空汙防治等,而欠缺更積極的目標。此外,長期面對減碳壓力的產業部門,如何因應可能更深化減碳目標的國際產業供應鏈要求,如於2050年減少2010年排放基線的75-90%,則更有賴長期的減碳規劃。故此,是否到了我們該認真思考如何將先前的國家預定減碳貢獻(Intended National Determined Contribution; INDC)轉換為NDC的時候了。唯有透過認真的NDC討論,人民才能理解,能源開發的問題不單再是開發與生態保育的衝突,而是與氣候災難拔河的條件。

全球碳預算即將用盡

若我們以控溫1.5C為目標,則目前可供排放的碳預算(carbon budget)大約420億噸,大約是當前10年的排放量。

對於我國而言,若期待他人關心我們的生存危機,那我們該如何面對被納入節約國際減碳預算額度的未來呢?同上,我們是該有能用來跟國際溝通的NDC之時候了。

全日空的波音787-8,於日本岡山機場。(維基百科)
凡難以達到零碳目標者,如米食、肉品以及航空業,被認為係最值得採行NETs者。(資料照,維基百科)

必須積極導入負排放技術或碳移除技術

IPCC同時指出了負排放科技(negative emission technologies; NETs)能扮演的角色。IPCC認為,若要達到1.5C的目標,採用負排放科技或IPCC所稱「碳移除」(carbon dioxide removal; CDR)科技勢必要的。SPM甚至指出,在本世紀,透過CDR來對應最高達10億噸的排碳是必要的。在產業別部分,凡難以達到零碳目標者,如米食、肉品以及航空業,被認為係最值得採行NETs者。惟IPCC也同時指出了部署NETs通常必須面對許多經濟和體制上障礙的事實;例如,生質源能及碳補存科技的應用,乃至復育林地等,便牽涉到土地使用的政策與法規問題。經過歸類,IPCC列舉出兩大類被納入1.5C減緩情境的NETs;即「具碳補存效用之生質能源」(bioenergy with carbon capture and storage (BECCS))以及「農業、植林及其他土地使用」(agriculture, forestry and other land use (AFOLU))兩大類。IPCC一方面認為NETs對於土地造成可能的影響不低,但另一方面卻也指出,若這是所謂,以自然為基礎的科技(nature-based techniques),則這種大自然提供的成熟選擇,重點應非可行否,而係其密度與規模問題。準此,IPCC是認為BECCS便是較不成熟的技術,仍有賴進一步的驗證。

目前,我國的減碳方案幾乎全然未及於此部分,若要導入IPCC提出的諸多NETs或CDRs,則是將牽動諸多部門之權責,準此,吾等必須思考調整溫管法,亦將CDR或NET納入法律體制,透過強化上述諮詢委員會之跨部會協力功能,讓我國已同樣具備相當技術能力的BECCS及AFOLU,能夠一方面加速我國的低碳社會轉型,並同時連結國土與環境及生活方式的永續,乃至創新科技產業的發展。

科幻情節般的地球工程已被具體化

是否能透過太陽能地球工程(Solar Geoengineering)來對抗暖化?該工程有被稱為太陽輻射修正(Solar Radiation Modification; SRM)技術,希望透過科技,建置足以將太陽輻射折回宇宙的設施。這是一種尚未經驗證的科技,但被認為有利未來的深度減碳。然則,這種技術的部署也受到了道德的質疑,認為恐導致決策者放鬆減碳政策。此外,這種選擇亦可能因政治決策或恐攻而突然停止,導致暖化效果激增,衍生所謂的「終止震撼」(termination shock),甚至生態災難。

此部份雖仍處於概念論證階段,但已受到媒體高度關注,由於這其中牽涉前沿科技的發展,以及在深度減碳上的利用,我國必須在社會溝通以及教育層級上先有所準備,以因應未來社會可能面對的科技震撼。

邊際減碳成本、碳價與知識缺口

在成本效益的考慮上,IPCC認為自科學技術角度出發,其重點有別於一般的成本效益分析,而是側重邊際減碳成本(marginal abatement cost),並隱含碳定價之需求。具體言之,IPCC係認為,以控溫1.5C為情境的減碳成本,大約比2C高3-4倍,且需要高額投資。在能源減緩相關部分,2015-2050的年均投資約在9千億美元左右,而低碳能源科技與效率提升之開發,則2050年會是2015的五倍。目前,透過IAMs的分析並未見到成本與效益之比較,蓋因,減緩成本或許會因1.5C的控溫而降低,而其他政策效益均缺乏量化依據。惟IPCC則確定,凡符合永續發展者,其減緩與調適成本均較低。整體言之,此部分因存有「知識缺口」(knowledge gap)其評估不易,且通常IAMs並不特別關心其效益問題,畢竟對於因控溫1.5C所致避免氣候變遷損害之相對利益為何,亦因其高度不確定性,而無從加以評估。

面對落實1.5C情境的高度不確定性,顯然無法對於相關採措施或政策給予清楚的成本效益分析,而係側重在邊際減碳成本的評估。惟若按IPCC評估增加的3-4倍成本來看,則顯然對於碳定價的發展,及其相關市場機制的規劃,均會產生相當大的影響,這點值得我國在後續推動碳排放交易機制上的注意。此外,在欠缺積極1.5C減碳效益的佐證下,決策者必須找出其付出之相對所得,例如防治空汙之績效,以及公衛和食安之成果等。這些都將是認真面對1.5C情境所不可或缺者。

 

台中市府推動86項空汙防制措施,有效的讓中火發電廠逐年減少燃煤使用數量。(圖/臺中市政府提供)
在欠缺積極1.5C減碳效益的佐證下,決策者必須找出其付出之相對所得,例如防治空汙之績效。(資料照,臺中市政府提供)

體認因應調適挑戰的能力不足

回到調適面,我們有沒有因應控溫1.5C的調適的能力?當然,IPCC認為,若能如此控溫,地球的調適需求將相對低於2C的需求。此間所謂的調適,係指對於預見氣候及其影響從事調整程序,進而弱化其傷害並探求有益契機的能力。這其中包括了災難管理,以及如何克服因應挑戰之線上政府機關所面臨的制度、技術與財務限制。雖說減緩也可以是調適的選項,然則,迄今其成本效益如何,仍然不易判斷。雖說研究顯示減緩有利於調適之社會經濟效益,然受限於低度政治意願及法律接受度,加上體制束縛,效果如何不易獲得實證。目前較為各方接受並採行的,應是促進公眾認知為主的「氣候服務」(climate services),這是目前已廣泛應用在氣象、公共衛生與防災用問題上的工具,IPCC認為,這可能已是調適的最終選項。由於調適之資金需求通常透過公部門預算來挹注,故此,其受制於上述體制限制之程度相當顯著。這也導致調適成本效益難以給予以量化的評估。

IPCC所指出的調適困境,有正是台灣所面對者,我國必須迅速重整法制、釐清調適事務屬性及權責歸屬,並具體界定當前我國的「氣候服務」情狀,予以體制化、常態化,並將調適的功能性定義;例如,將「對於預見氣候及其影響從事調整程序,進而弱化其傷害並探求有益契機的能力。」納入定義,甚至考慮在溫管法增列專章,與國土三法及相關衛生福利及災防法規形成體系,以利預算編列及事務管考。畢竟,除此特別報告外,巴黎協定也已納入國家調適通報,我國勢必要有足夠具體的法律政策體制來加以因應。

重視氣候落差的問題

在控溫與貧窮的關係上,SPM指出,由於貧窮的人大多依賴農林漁牧維生,故此受氣候變遷的衝擊(水患與乾旱)亦呈現非比例性的偏高,故此,控溫1.5C將有利於調整所謂的不公平(inequality)現象,並避免其貧窮惡化。惟就此SPM特別提醒,故然氣候政策大多與聯合國永續發展指標(Sustainable Development Goals; SDGs)能相容並具備綜合效益,然氣候變遷的步調與程度,加上減緩的政策佈局與轉型的管理,可能導致彼此間的取捨(trade-off)。就此,IPCC也特別自能源的供、需及土地使用三個面相,綜整了利弊對照表,供決策者參考。

其實,即便是在台灣,偏鄉、原民社區與農業地域,亦同要面對相同之公平性挑戰,若我們認為在資訊社會初始之際,資訊落差是憲法上的平等權問題,那因應氣候變遷的調適需求,則更是牽涉弱勢居民或脆弱地區的生存權問題,我們能不加以重視嗎?

 

由屏東縣政府舉辦的熱帶農業博覽會,種出全球獨一無二3D立體的Hello Kitty彩稻田,超萌的大地藝術引爆人氣。(圖/屏東縣政府提供)
即便是在台灣,偏鄉、原民社區與農業地域,亦同要面對相同之公平性挑戰。(資料照,屏東縣政府提供)

我們不能也不應成為因應氣候變遷路途上的孤獨旅人

綜上,台灣始終未在因應氣候變遷的挑戰上缺席,有從未被豁免於其衝擊,然則或許因為公眾認知不足,或許因為法制建設不完備,或許因為政府部門尚待進一步的跨部會整和,方足以因應氣候變遷事務的多樣性。但是IPCC告訴世人,我們就要來不及了!我們被科學說服了嗎?還是我們仍要再等待經歷像美歐日一般的風災、南北台灣一次再一次的暴雨,甚至像深澳電廠一般,一次再因次的政治衝,然後我們才能相信,為了自己及下一代的安身立命,我們是該做些一些什麼了嗎?文末,個人必須再次強調,氣候科技的應用與開發問題,已不能再單純以開發與生態保育的衝突視之,畢竟這些已是我們僅有而能與氣候災難拔河的條件了。

*作者為清華大學科技法律研究所

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