范建得觀點：當地球面臨氣候危機，台灣能做些什麼？

我們只剩12年去控制氣候浩劫

在今年10月8日聯合國跨政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC）發佈眾所矚目的1.5C特別評估報告（Special Report on 1.5C）後，在英國獲得專業媒體新聞獎（British Journalism Awards for Specialist Media）網路平台「碳節略」（Carbon Brief），也在同一天發表了一篇深度的重點分析，文末更提及，英國政府將會針對IPCC這份報告，研提改變其政策法規之對策，甚至將其法定減碳目標，從2050的至少減量以1990年為基線排放量之80%，深化為86-96%，並研擬具體的碳中和時點。同樣身為島國，也同樣是少數將減碳目標入法的台灣，我們該如何看待此項發展？

控溫1.5C將成為落實氣候協定的主軸

「碳節略」指出，早在2015年，聯合國便已透過「結構化的專家對話」(Structured Expert Dialogue; SED)，在70位科學家聯名發表的報告中指出，單純將氣溫控制在不高於工業革命前2C是不夠的，報告認為，雖說相關科學的論述尚不充分，但努力朝向控溫於不高過1.5C仍是必要的，而這也正是巴黎協定（Paris Agreement）會強調必須在控溫於2C前提下，努力朝向1.5C目標（“…well below 2C” and to “pursue efforts towards 1.5C”.）之由來。至於此次的1.5C報告，也正是配合巴黎協定所揭示之持續努力目標，而這個成果，也將成為後續落實巴黎協定的重要參考，甚至年底在波蘭卡托維茲（Katowice）召開的第24屆氣候公約大會的最重要科學論據。

這個報告的作者群包括來自44個國家的91個科學家或決策者；其中美國7位、德國6位、英國5位。這份報告最終經過3次作者群會議、3份草稿，以及42,000份審查意見才完成。整份報告包括兩大部分：即完整的技術報告和供決策者參考的重點歸納（Short Summary for Policymakers; SPM）。這個SPM是10月 8-12日間，在韓國的仁川，經各國政府代表的字斟句酌後達成的共識，雖說仍有持續的更新在進行中，但是很顯然的，這份SPM將成為後續巴黎協定談判的新焦點。

「碳節略」以極精要的方式，將IPCC這份報告所提出的幾個值得世人關注的關鍵重點加以皆示，十分值得我國決策者之參考。以下，謹將這些言簡意賅的節略及其對我國的可能啟示，略述如下： （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

重點在人口密集區遠高於1.5C均溫之威脅

我們離1.5C的大限已經不遠了！IPCC的報告指出，雖說目前的全球升溫大約在1C，但是在許多區域已是升溫嚴重並衝擊重大；如極地及其他北半球高緯度區，以及陸地相對於海洋。且實際上，全球人口約有20-40%人口的居住地，已經在上一季經歷了升溫1.5的挑戰。此外，報告發現，這些升溫幾乎全然肇因於人類行為，且正在以平均每10年0.2C的增溫速度，促使地球走向不可逆的氣候災難。SPM特別提醒決策者，我們必須將自然變數可能造成的短期影響（升減溫）除外，認真看待長期人為增溫的問題。

以台灣來說，雖非處於最高風險區域，但連年來的豪雨成災，我們總傾向以天災、暴雨視之，最終淪為政治口水，殊不知，這種現象將成為常態，已不是滯洪池可以對應，更不是聖嬰現象或強烈西南氣流、颱風這種短期或一時性的因素可以解釋，當然這也不是災損預備金可以應付的了。此時，台灣的政黨與政治人物，都該嚴肅看待，哪個單位應該是長期人為增溫所帶來天災地變的權責機關了。目前，我國《溫室氣體減量及管理法》下設有跨部會的「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」，或許我國該認真思考如何將之強化為像英國「氣候變遷委員會」（Committee on Climate Change）一樣，具統合氣候變遷事務能力的任務型機關了。

即便控溫1.5C，亦僅能爭取到氣候災變的延緩發生

其次，IPCC認為，控溫1.5C將能稍微減緩升溫2C將面臨的熱帶珊瑚礁滅失（從100%降至90%）、北極夏天無冰的現象（從每10年一次降為100年一次）、極端氣候曝險人口與地區減大幅少、本世紀末前的海平面上升速度可以放慢10公分、減低在許多脆弱地區（西南非洲與沙哈拉區、地中海地區、中歐、熱帶雨林區）的食物與飲水安全問題。但整體言之，IPCC是認為，即便可控溫1.5C，仍將只會是減緩悲劇的發生而已。且愈是弱勢的人或地區，所受到衝擊越大。

目前對於台灣國民而言，往往將地層下陷、海岸浸蝕、珊瑚礁白化解為環保及生態保育問題，然則，IPCC這份報告已明確告訴我們，這攸關海平面上升、食物與飲水安全，台灣是島國，將無可避免的面對持續密集的天災地變。然則可悲的是，目前我國的調適政策法規均不完整，雖有地科資料、科技網絡，然則將權責機關歸於環保署，視其本質為環保問題，卻未能將調適跨部會統合之職能賦予環保署，這讓關鍵的國土三法，受限於權責機關（如內政、農業、海洋）之職權，難以發揮因應調適需求的作用。具體言之，單純留給環保署原則性的《溫室氣體減量及管理法》第8條的訓示性職權，要求有關機關研擬、推動激宣導氣候變遷調適相關事宜。這和IPCC提醒我們的生存危機，以及弱勢族群的迫切危機，全然不能相匹配。故此，我國除了減碳，調適更是應該受到執政者與全民審慎以對者。 （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

全球必須加快達成碳中和的期程

IPCC認為，依據目前巴黎協定締約方所承諾的國家自定減碳承諾（National Determined Contributions; NDCs），即便再進一步於2030年後擴大規模，仍然無法達到控溫1.5C之目標，是以我們必須加快減緩排碳的速度。就此，IPCC將多種減緩情境區分為兩大類；其一，是以達到或維持或低於1.5C（90種情境）；其二，是先容忍世紀中葉前高於1.5C，其後慢慢下降，而以2100年降到1.5C為目標（132種情境）。後者係所謂「逾期」（overshoot）的路徑規劃。嚴重的是，即便是第一種類型的路徑，也只有9種規劃可以在整個世紀中維持1.5C的情境。依據SPM，若我們要追求1.5C的理想情境，那麼必須在2030年前，減少以2010年為基線的45%排碳，並在2050(甚至於2045)年左右達到碳中和。相對於此，2C的情境則是就相同的基線減20%，並於2075年左右達到碳中和。此外，不論何種類別，IPCC都認為，進一步納入一氧化二氮及甲烷的深度減緩（deeper reduction）均有其必要。

對於台灣而言，雖已將2050的減碳目標（以2005年之排放量為基線，至少減量50%）入法，但是在IPCC提出這份報告後，是否巴黎協定原擬下半世紀中葉（約2075年）達到碳中和的規定，會因此份報告而提早至2045-2050，值得我國關注，尤其重要者，我們是否還有足夠將階段管制目標滯後處理的空間？還是我們必須考慮隨公約的變化而改變。此外，其所謂的深度減緩或將納入其他溫室氣體之管制，同樣值得相關部門之注意。

加速經濟與能源結構轉型，正式能源開發是與氣候災難拔河的條件

若要達到控溫1.5C之目標，首要工作將是加速全球經濟「快速而深遠」（rapid and far-reaching）的轉型。在含括能源、土地利用、農業系統的調整，以及消費性食材與物質態樣和數量之調整的諸多課題中，SPM特別強調的是能源的供需問題。惟IPCC認為，其中調整的規模更重於速度，且善用整合評估目模型（Integrated Assessment Models; IAMs）具高度重要性。IPCC認為，大多以1.5C為目標的情境，必須在世紀中葉脱碳（淘汰生煤（unabated coal））、電力供應以再生能源為主，以及能源的消費電力化並提升其效率。準此，2030年起應停止投資生煤的開採、部分化石燃料的投資，必須在其資本回收以及營運之生命週期屆滿前就提早除役。這代表了在2050年，能源部們幾乎必須全部除碳，並將能源配比調整為再生能源佔比達70-85%。其他，諸如核能的使用、再生能源的加速部署、甲烷的強化控制、碳補存技術的應用等，有都是重點。此外，若要達到1.5C的目標，交通及產業部門的減碳都必須更深度的強化；例如，產業的減碳貢獻，必須在2050年，達到2010年排放基線的75-90%。最後，值得注意的是，IPCC提醒，目前IAMs似乎對於科技的選擇有所偏好，故此這些情境大約都是以科技可行（technically feasible）為前提。 （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

在我國，轉型低碳經濟的迫切壓力確實也與能源轉型密切鏈結，而此間IPCC強調的科技導向、追求轉型規模的提醒，正是我國直接投入非核能源配比結構後必須更加速面對的挑戰。目前在環保署長於立法院衛福委員會的報告中，已提及我國的能源轉型結構，將將逐步調降燃煤配比，從現在的45%上下，逐步降至2020年的43%，再大幅於2025年降至30%。相對於此，再生能源的占比則將在2025年達到20%，並搭配50%的天然氣。這個轉型情境是理想而有國際觀的。然則，IPCC卻也強調，其過程有賴核能的使用、再生能源的加速部署、甲烷的強化控制、碳補存技術的應用，以及深度強化交通及產業部門的減碳。目前，我國除已採行非核政策外，再生能源部署顯然受限於環境及社會爭議，而碳補存技術的應用亦然。在這種情形下，台灣人民對於如何面臨全球2050年前脱碳之挑戰，應有更理性的思考。至於交通部門的減碳，似乎仍停留在較抽象的效能標準、基礎建設的展望，以及空汙防治等，而欠缺更積極的目標。此外，長期面對減碳壓力的產業部門，如何因應可能更深化減碳目標的國際產業供應鏈要求，如於2050年減少2010年排放基線的75-90%，則更有賴長期的減碳規劃。故此，是否到了我們該認真思考如何將先前的國家預定減碳貢獻（Intended National Determined Contribution; INDC）轉換為NDC的時候了。唯有透過認真的NDC討論，人民才能理解，能源開發的問題不單再是開發與生態保育的衝突，而是與氣候災難拔河的條件。

全球碳預算即將用盡

若我們以控溫1.5C為目標，則目前可供排放的碳預算(carbon budget)大約420億噸，大約是當前10年的排放量。

對於我國而言，若期待他人關心我們的生存危機，那我們該如何面對被納入節約國際減碳預算額度的未來呢？同上，我們是該有能用來跟國際溝通的NDC之時候了。

必須積極導入負排放技術或碳移除技術

IPCC同時指出了負排放科技（negative emission technologies; NETs）能扮演的角色。IPCC認為，若要達到1.5C的目標，採用負排放科技或IPCC所稱「碳移除」（carbon dioxide removal; CDR）科技勢必要的。SPM甚至指出，在本世紀，透過CDR來對應最高達10億噸的排碳是必要的。在產業別部分，凡難以達到零碳目標者，如米食、肉品以及航空業，被認為係最值得採行NETs者。惟IPCC也同時指出了部署NETs通常必須面對許多經濟和體制上障礙的事實；例如，生質源能及碳補存科技的應用，乃至復育林地等，便牽涉到土地使用的政策與法規問題。經過歸類，IPCC列舉出兩大類被納入1.5C減緩情境的NETs；即「具碳補存效用之生質能源」（bioenergy with carbon capture and storage (BECCS)）以及「農業、植林及其他土地使用」（agriculture, forestry and other land use (AFOLU)）兩大類。IPCC一方面認為NETs對於土地造成可能的影響不低，但另一方面卻也指出，若這是所謂，以自然為基礎的科技（nature-based techniques），則這種大自然提供的成熟選擇，重點應非可行否，而係其密度與規模問題。準此，IPCC是認為BECCS便是較不成熟的技術，仍有賴進一步的驗證。

目前，我國的減碳方案幾乎全然未及於此部分，若要導入IPCC提出的諸多NETs或CDRs，則是將牽動諸多部門之權責，準此，吾等必須思考調整溫管法，亦將CDR或NET納入法律體制，透過強化上述諮詢委員會之跨部會協力功能，讓我國已同樣具備相當技術能力的BECCS及AFOLU，能夠一方面加速我國的低碳社會轉型，並同時連結國土與環境及生活方式的永續，乃至創新科技產業的發展。 （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

科幻情節般的地球工程已被具體化

是否能透過太陽能地球工程（Solar Geoengineering）來對抗暖化？該工程有被稱為太陽輻射修正（Solar Radiation Modification; SRM）技術，希望透過科技，建置足以將太陽輻射折回宇宙的設施。這是一種尚未經驗證的科技，但被認為有利未來的深度減碳。然則，這種技術的部署也受到了道德的質疑，認為恐導致決策者放鬆減碳政策。此外，這種選擇亦可能因政治決策或恐攻而突然停止，導致暖化效果激增，衍生所謂的「終止震撼」（termination shock），甚至生態災難。

此部份雖仍處於概念論證階段，但已受到媒體高度關注，由於這其中牽涉前沿科技的發展，以及在深度減碳上的利用，我國必須在社會溝通以及教育層級上先有所準備，以因應未來社會可能面對的科技震撼。

邊際減碳成本、碳價與知識缺口

在成本效益的考慮上，IPCC認為自科學技術角度出發，其重點有別於一般的成本效益分析，而是側重邊際減碳成本（marginal abatement cost），並隱含碳定價之需求。具體言之，IPCC係認為，以控溫1.5C為情境的減碳成本，大約比2C高3-4倍，且需要高額投資。在能源減緩相關部分，2015-2050的年均投資約在9千億美元左右，而低碳能源科技與效率提升之開發，則2050年會是2015的五倍。目前，透過IAMs的分析並未見到成本與效益之比較，蓋因，減緩成本或許會因1.5C的控溫而降低，而其他政策效益均缺乏量化依據。惟IPCC則確定，凡符合永續發展者，其減緩與調適成本均較低。整體言之，此部分因存有「知識缺口」（knowledge gap）其評估不易，且通常IAMs並不特別關心其效益問題，畢竟對於因控溫1.5C所致避免氣候變遷損害之相對利益為何，亦因其高度不確定性，而無從加以評估。

面對落實1.5C情境的高度不確定性，顯然無法對於相關採措施或政策給予清楚的成本效益分析，而係側重在邊際減碳成本的評估。惟若按IPCC評估增加的3-4倍成本來看，則顯然對於碳定價的發展，及其相關市場機制的規劃，均會產生相當大的影響，這點值得我國在後續推動碳排放交易機制上的注意。此外，在欠缺積極1.5C減碳效益的佐證下，決策者必須找出其付出之相對所得，例如防治空汙之績效，以及公衛和食安之成果等。這些都將是認真面對1.5C情境所不可或缺者。

體認因應調適挑戰的能力不足

回到調適面，我們有沒有因應控溫1.5C的調適的能力？當然，IPCC認為，若能如此控溫，地球的調適需求將相對低於2C的需求。此間所謂的調適，係指對於預見氣候及其影響從事調整程序，進而弱化其傷害並探求有益契機的能力。這其中包括了災難管理，以及如何克服因應挑戰之線上政府機關所面臨的制度、技術與財務限制。雖說減緩也可以是調適的選項，然則，迄今其成本效益如何，仍然不易判斷。雖說研究顯示減緩有利於調適之社會經濟效益，然受限於低度政治意願及法律接受度，加上體制束縛，效果如何不易獲得實證。目前較為各方接受並採行的，應是促進公眾認知為主的「氣候服務」（climate services），這是目前已廣泛應用在氣象、公共衛生與防災用問題上的工具，IPCC認為，這可能已是調適的最終選項。由於調適之資金需求通常透過公部門預算來挹注，故此，其受制於上述體制限制之程度相當顯著。這也導致調適成本效益難以給予以量化的評估。 （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

IPCC所指出的調適困境，有正是台灣所面對者，我國必須迅速重整法制、釐清調適事務屬性及權責歸屬，並具體界定當前我國的「氣候服務」情狀，予以體制化、常態化，並將調適的功能性定義；例如，將「對於預見氣候及其影響從事調整程序，進而弱化其傷害並探求有益契機的能力。」納入定義，甚至考慮在溫管法增列專章，與國土三法及相關衛生福利及災防法規形成體系，以利預算編列及事務管考。畢竟，除此特別報告外，巴黎協定也已納入國家調適通報，我國勢必要有足夠具體的法律政策體制來加以因應。

重視氣候落差的問題

在控溫與貧窮的關係上，SPM指出，由於貧窮的人大多依賴農林漁牧維生，故此受氣候變遷的衝擊（水患與乾旱）亦呈現非比例性的偏高，故此，控溫1.5C將有利於調整所謂的不公平（inequality）現象，並避免其貧窮惡化。惟就此SPM特別提醒，故然氣候政策大多與聯合國永續發展指標（Sustainable Development Goals; SDGs）能相容並具備綜合效益，然氣候變遷的步調與程度，加上減緩的政策佈局與轉型的管理，可能導致彼此間的取捨（trade-off）。就此，IPCC也特別自能源的供、需及土地使用三個面相，綜整了利弊對照表，供決策者參考。

其實，即便是在台灣，偏鄉、原民社區與農業地域，亦同要面對相同之公平性挑戰，若我們認為在資訊社會初始之際，資訊落差是憲法上的平等權問題，那因應氣候變遷的調適需求，則更是牽涉弱勢居民或脆弱地區的生存權問題，我們能不加以重視嗎？

我們不能也不應成為因應氣候變遷路途上的孤獨旅人

綜上，台灣始終未在因應氣候變遷的挑戰上缺席，有從未被豁免於其衝擊，然則或許因為公眾認知不足，或許因為法制建設不完備，或許因為政府部門尚待進一步的跨部會整和，方足以因應氣候變遷事務的多樣性。但是IPCC告訴世人，我們就要來不及了！我們被科學說服了嗎？還是我們仍要再等待經歷像美歐日一般的風災、南北台灣一次再一次的暴雨，甚至像深澳電廠一般，一次再因次的政治衝，然後我們才能相信，為了自己及下一代的安身立命，我們是該做些一些什麼了嗎？文末，個人必須再次強調，氣候科技的應用與開發問題，已不能再單純以開發與生態保育的衝突視之，畢竟這些已是我們僅有而能與氣候災難拔河的條件了。 （相關報導： 朱淑娟專欄：不誠實面對選址爭議，馬頭山掩埋場一階環評敗陣 ｜ 更多文章 ）

＊作者為清華大學科技法律研究所