吳祚丞專欄:綠能產業的授信風險與控管

2018-01-27 06:20

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作者表示,金融機構配合政府政策對於綠能產業進行融資,本質上仍屬授信而存在風險。(取自台北市政府)

作者表示,金融機構配合政府政策對於綠能產業進行融資,本質上仍屬授信而存在風險。(取自台北市政府)

綠能產業是政府目前積極推動的「前瞻基礎建設」,也是政府推動「五加二產業創新計畫」的其中一項。政府將在4年內編列約208億預算,以補足綠能發展所需的基礎建設及技術驗證等缺口;然按照金管會預估,至2025年止,包含太陽能光電、風電等綠能相關產業和設備,資金需求上看1.5兆。以這樣鉅額款項,勢必仍須仰賴金融機構(含保險業)授信挹注資金,否則綠能政策無法順利推動,金管會已提報行政院核定「綠色金融行動方案」,將大幅放寬授信限額,藉此鼓勵金融業協助綠能產業取得資金。

另一方面,截至2017年11月底,全體國銀存款已經突破37兆,再創歷史新高,且存放款差距突破10兆,顯示我國金融機構正面臨大量資金無處可去的資金去化壓力。因此,對金融機構而言,此時如能配合政府綠能建設計畫,提供相關產業所需融資,不僅可以使龐大資金找到出口,加上金管會配合政策提高信用保證貸
款成數,以及有政府基金補貼利息差額等放款誘因激勵,輔以政策利多加持,足以降低綠能產業經營阻礙。「綠色金融」因此被認為可以帶來龐大商機,頓時成為金融機構眼中爭食的大餅。

然而,政府推動綠能政策,只是表示政府將會對該產業創造較有利的經營條件,綠能政策是否絕對正確無誤,政府是否會隨著經濟面的變動而大幅調整政策,無人能夠保證。此外,對於綠能產業前景提出憂心警告者,也所在多有,以綠能建設中最主要的再生能源發電為例,由於台灣屬於海島型國家,電力無法出口,
再生能源發電終究只能供給國內使用,想要藉由電力外銷創造更多商機,幾乎不可能;況且,再生能源發電中最主要的是太陽能發電及離岸風力發電,二者在我國都有發展上的先天限制,其中太陽能發電需要大片空地裝置大量太陽能板,台灣地小人稠,能夠裝設太陽能板之空地明顯不足,難以形成降低成本所需要的規模;離岸風力發電因為台灣處於地震帶,地震發生頻繁,夏季又常遭受颱風侵襲,加上近年來氣候極端異常,使得發展風力發電必須承受龐大的維修、保養成本。倘若再生能源發電成本無法降低,最終必定需要仰賴政府補貼,綠色發電作為替代能源的「環保」價值,恐怕遠大於其「經濟」價值。不僅如此,由於民眾早已習慣於低電價,再生能源發電必然造成電價上漲,加上綠能發電初期供電不穩定,國人是否已經具備決心追求綠能,也影響綠能政策能否以環保訴求通過民意及選票考驗。因此,綠能產業縱使有政府政策加持,也不代表必然未來一片榮景。

金融機構配合政府政策對於綠能產業進行融資,本質上仍屬授信而存在風險。

依照銀行作業,核貸需要經過層層授信審查,尤其針對大額放貸,通常還必須經過銀行內部之授信審查委員會審核,才能做出核貸與否的決策。美國判例針對公司經營決策者是否違背對公司的忠實及注意義務,創設了「經營判斷法則」(The Business Judgement Rule),此法則源於法院對於公司董事會決定的尊重,只要公司經營者能證明所為符合該法則,即可推定不負民事上過失責任;在刑事案件中,雖然是由檢察官舉證證明被告有犯罪故意,被告不須要證明自己無罪,但是,被告仍可藉由主張所為符合經營判斷法則,來推翻檢察官對於主觀犯意的指控,我國法院也有若干刑事判決適用該法則,作為判斷公司董事或經理人因為商業決策、行使職務時判斷錯誤,能否排除犯罪故意的依據。經營判斷法則在銀行融資決策也有適用,財政部就曾於90年7月17日以台財融(二)第90293081號函復法務部,針對公股行庫配合政府政策辦理授信情形,說明如銀行董事、經理人或職員於執行職務時,已善盡調查能事,且基於誠信的判斷,認為所採取的決定有利於銀行,則應認為不違反經營判斷法則,而不具備圖利的故意。法院判決也不乏適用經營判斷法則後,認為如果沒有積極證據證明授信人員於授信過程中,有故意違背其任務及公司內部控制的規定,且有為自己或第三人不法利益的意圖,則不能夠僅以該授信案件成為呆帳無法收回,便認定金融人員有違背信託義務的行為,亦不能以背信罪責論處。

北市府率先取得再生能源憑證 積極推動綠能產業發展,圖為花博夢想館及未來館。(取自台北市政府)
北市府積極推動綠能產業發展。(取自台北市政府)

回到綠能產業融資放款,由於政府政策無法擔保綠能產業之前景,也不可能確保投入該產業的經營者必定信用無虞,綠能政策無法取代風險控管與徵信,一旦誤踩「綠雷」,造成銀行損失,金融機構負責人如要主張符合經營判斷法則,「政府政策」充其量只是且也只能是評估放款是否具有合理性的考量因素之一,金融機構審核授信時所應遵循的5P原則(即People貸款者狀況、Purpose資金用途、Payment還款來源、Protection債權確保、Perspective貸款戶展望)有無在核貸過程中被充分合理評估,將是面臨司法究責時,無法迴避的問題。由於綠能產業貸款多屬於中長期放款,銀行審核該貸款時,一般中長期放款所需要審核的事項,包括:貸款戶提出的營運投資計畫是否合理可行、預計取得資金的全部來源及去路、預估的資產負債表及預估損益表等事項,都應加以評估;除此以外,綠能產業本身的經濟前景、對於該產業現在及將來可能面臨的困境有無擬定風險控管及保險計畫、營運計畫是否遵循綠能產業相關法令,更應加以審核,而政
黨輪替可能造成的政策改弦易轍、國會立法效率不彰導致綠能產業配套法案可能無法即時通過,以及政府財政狀況不佳影響政府補貼能力等大環境因素,也應當在審核評估之列;另外,金融機構在放款過程中,有無能力監督借款戶確實執行投資計畫並即時評估投資成效,以確保繼續放款的風險,也是重要評估事項。倘若未能落實審核上開事項,恐怕很難主張為合理的商業判斷,而有可能被認定為放款決定違反注意義務或忠實義務,則負責人或銀行經理人不僅須要面臨銀行股東求償,倘若被認定有於授信審核中故意放水,還可能被追訴銀行法(或金融控股公司法)的特別背信罪刑責,此時恐怕不是一句「配合政策放款」,就能順利過關。

政府鼓勵金融機構協助重點政策產業取得融資,在所難免,金融機關雖可配合政策性引導而進行授信,但仍須恪遵風險控管準則,政府政策縱使能夠降低授信風險,或是對風險控管產生一定作用,仍無法成為核貸商業決策具備合理性的唯一抗辯事由。以前述再生能源發電為例,目前政府正在積極建構「再生能源投(融)資第三方檢測驗證中心」,目的是要建構國內對於離岸風電、太陽光電和地熱等產業自主設計、製造、施工、運轉維修等的驗證及認證能力,以及強化在工程、法律、財務和保險等方面的風險評估能力,藉此提供可靠及可信賴的技術評估,供作我國金融業者辦理綠能產業融資貸款時的風險管理依據。此驗證中心的建置計畫,正突顯金融機構本身對於審核綠能產業貸款的風險評估能力仍有不足。因此,金融機構在審核綠能產業融資時,應當尋求具備綠能產業技術背景、熟悉綠能產業相關法令,以及具備規劃該產業投資及營運的各類專家參與協助,日後如發生爭議,也才能夠主張配合綠能政策做成之放款決策同時符合經營判斷法則。又金融機構如已建立專業的審核機制,有意從事綠能產業投資者,也應當尋求工程、法律及會計領域專家協助,擬定完整、合理並遵循法令的營運及財務規劃,才有可能順利取得融資。

*作者為協合國際法律事務所律師

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