觀點投書:到底農田水利會的財產是誰的?

2018-01-19 06:00

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農田水利會改公務機關,國民黨極力反對,曾動員包圍立法院抗議。(資料照,甘岱民攝)

農田水利會改公務機關,國民黨極力反對,曾動員包圍立法院抗議。(資料照,甘岱民攝)

近年國內旅遊發展很快,無論國內外旅客旅遊人次都創新高,而在台灣有許多地方的風景區,特別是跟水或湖有關的地方,其地名都有埤、塘、圳等字,例如宜蘭有名的天送埤、長埤湖等,或台大校園的柳公圳,更不用說有名的嘉南大圳等,而這些地名的由來,其實多數跟台灣的農田灌溉水源系統建立有關。

早期是農民開墾的土地來提供水源

這些地方,年紀大一點的當地老人家都知道,很多都是延續日本時代就有的農田灌溉系統,那這跟農田水利會有什麼關係呢?其實,若要追溯,更早期透過開拓所謂的堤、埤、塘、圳來灌溉農田,確實是私人開墾開始的,遠在日本時代以前清朝與鄭氏王朝,甚至可追溯到荷蘭人統治台灣的時候,目前台灣農地計算面積的「甲」,就是延用荷蘭人的計算方式。

荷蘭人之後,是鄭成功政權統治時期,在當時為了養軍隊,農田的耕種面積越來越大,因此,這些水利設施的使用費用,變成鄭氏政權收取稅收的一種來源,而為了收錢,遂開始有組織起來,到了清朝時期,則更有組織並開始頒布法令來規範,而這就是台灣農田水利會的雛形了。

日治時期開始有正式的農田水利會,也就是以前所稱的「農田水利組合」,從這時期開始,由於政府更加的積極介入,而有一連串透過政府出錢投入的農田灌溉系統大型規劃與建設出現,例如「官佃溪埤圳計畫」即大家都知道的嘉南大圳。

各階段台灣統治者開始加強投入開發農用水利資源

如前面所言,因為農田灌溉最早開始是台灣先民私人築起的小型灌溉系統供給,所以不是公共資源,而後來因為農地耕種面積越來越大,而導致管理上的困難與衝突,所以成立農田水利組織來管理,並開始投入大量政府資源來建設。但構成的成員制度,仍然維持舊有的會員體系,也就是說,在灌溉水權上,必須加入農田水利會,並繳費用以使用水源。

而現在的情況,政府當初就是接收日本的制度與資產,只是改名成現行的「農田水利會」,故這個制度有其背後的歷史淵源,農田雖屬於農民,但水權事實上屬於全體人民,世界各國都採用這樣的認定,其目的是為了水資源使用的「中立性」,讓水資源不會被少數人壟斷,例如早期荷蘭鄭氏王朝時期,先來後到的人可能就會有水源使用的爭執,而需要殖民官員介入,而在工業化社會,維持農田水利會的組織與權力,則是避免水資源被工業所掠奪的一種有效抵抗力。

70到80年代,台灣經濟起飛成為工商業化的社會,伴隨耕作土地減少、農民人數減少,以及農業外系式微等,所以政府在1994年開始,全面性的補貼灌溉區的水租、工程費用等,一年費用光水租就20幾億,包含工程費用,則高達60幾億,至今我們的政府已經投入上千億的預算在農田水利水利會了,這還只算1994年以後。

另外,1994年也把早期的農田水利會組織方法修改,把各區會長由其他委員推選的制度,改成官派會長,直到2000年以後國民黨失去台灣政權,其為了政治目的,才靠著當時的國會多數,再把農田水利會改成現行的直選。所以,在1994年以前,農田水利會會長就是官派,中間有短暫的間接民選,後來才因為權謀被國民黨改成會員直選。

水利會的資產不是只有私產,政府挹注已經成為大水庫

從整個脈絡下來,可以看出,現行農田水利會的財產,早就不完全屬於私產,而是混合政府的資源,而且隨著政府一年一年補助,而讓公共資源占的比例越大,因此,談論農田水利會改革,只談水利會財產是私產,並不合理,也不完全是事實。

另外一個問題是,台灣農地因為「共業」的獨特因素,因此隨著時間推移,實際控制這些私產部分的持分人,也逐漸變成農田水利會的主要份子,而非原農民。准此,國民黨在2001年修法,其實是立法機關強制把政府長期挹注累積的資源,給予少數人來控制的惡法。這就是現在許多區域水利會成立的財團法人基金會,衍生生出有些基金會專門收租賺錢的怪現象的根本源頭,一如農委會林聰賢主委所說「例如台北市原有三千兩百公頃農地,目前只剩三百公頃,北市七星、瑠公水利會變成多在收租的資產管理單位」,農田水利會,搖身一變成為資產管理公司。

把私產混公產的大筆錢之控制權,用成立資產管理公司的方式,歸於少數人經營,並讓這些少數人取得衍生的利益,反而實際擁有私產中的土地持分者,不一定能享有好處,這才是現行農田水利會制度最不合理的地方,亦即這是已經不合時宜且是圖利少數人的組織型態。

確實,2、300年運行的制度,有其歷史淵源與時代性的理由,但同樣的道理,社會、經濟、法律,乃至政權、朝代都更迭好幾次了,這2、300年也累積很多衍生的問題,用現在的憲法觀點去包裝這個議題,並不會解決台灣的農業、糧食,甚或糧食自給率的國安問題,但從統一事權與財務資源的角度來看,國有化並非完全無理的選項,甚至,目前看來是唯一能讓後續推動改革,如國土規劃、行政區重新劃分等,得以奠定基礎的選擇。

*作者為經濟系兼任助理教授兼國會辦公室總幹事。

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