蘇明道觀點:對農委會所提水利會改官派四大做點的質疑

2018-01-16 06:50

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學術界支持農田水利會改制記者會,副主委陳吉仲發言。(盧逸峰攝)

學術界支持農田水利會改制記者會,副主委陳吉仲發言。(盧逸峰攝)

最近對於水利會改公務機關的議題一直紛紛擾擾,我不關心政治方面的影響,因為所謂拔樁與否與不參加選舉的普羅大眾並沒有太大的關係,但是涉及到水資源與環境管理可是會影響到所有的人,針對2017/11/15農委會陳吉仲副主委在農傳媒上的受訪報導,陳副主委表示,改制後有四大優點,我想就四個點做較深入的討論,給關心這個議題的社會大眾有較深入的瞭解。。

第一,擴大服務範圍,目前臺灣80萬公頃耕地,不到一半在水利會灌區,未來可望擴大;

台灣地小人稠水土資源相對稀少,最近因為農地盤點後出現的非法工廠與農舍問題更受到全國人民的關注, 但是議題熱度過了之後, 請問農委會可以用數據基礎告訴我們, 我們真正需要多少農地?應該規劃在哪裡(區位)? 如何管理? 農委會的slogan是農為國本, 古語亦云民以食為天,但我們國家未來的人口規畫是多少? 我們需要多少的糧食自給率來保障國家安全?要保留那些優良高生產力的農地?如果不需要那麼多,就可把條件較差的農地解編,如果要嚴厲的執行必要農地農用政策,如何給無法獲得土地增值利益的農地持有者適當補貼(以防止千方百計的進行像農舍與違法工廠等變相使用)?

這麼多重要的問題不一一思考解決, 反而只著眼於非灌區農地的灌溉問題是否有點捨本逐末?何況這些不在水利會灌區的農地,政府也一直再進行服務,農委會已經超過二十年每年補助這些區域管路灌溉與蓄水槽設施,真要照顧這些比較零星分散的非灌區土地,不如擴大並加速實施多年的『推廣旱作管路灌溉作業要點』,如果實施了二十多年都成效有限,那如何能相信只因為水利會改制就可以做到。

台灣未來總人口數預估  (資料來源:國家發展委員會「中華民國人口推估(105至150年)」 ,105年8月)
台灣未來總人口數預估 (資料來源:國家發展委員會「中華民國人口推估(105至150年)」 ,105年8月)

如果如上所述經過精細的研究 我們所需的農地總數不需要到80萬公頃呢? 或許遠遠超過80萬公頃呢? 80萬公頃並非魔術數字, 依據2012農地總清查的結果,目前農地只剩76萬公頃, 其中有七萬公頃左右並非農用, 難道我們要不分青紅皂白, 把灌溉排水設施修到農舍工廠旁邊以方便供水給這些非法使用的農地嗎?

這部分的灌區外土地之所以未受到水利會灌溉排水系統的服務是有其環境背景因素的, 早期的農田水利設施以服務水稻為主, 但並非所有的農地條件都適合種水稻, 另外台灣的水資源雖然豐沛, 但存在這時空分布不均的問題, 造成目前年總利用水量(包括地面水與地下水)約只有年總降水量的20%左右,要提升利用率必須進行更高強度與效度的管理, 包括集水區保育及水庫興建與操作管理等,由於好的壩址不多加上社會環保意識抬頭, 興建新的蓄水設施越來越困難, 台灣的人均水庫蓄水量 ,不僅低於鄰近的日本和韓國, 還落後連中國的416噸(排名64)一大截,依據水利署的「水資源開發綱領計畫」,未來台灣之年供需水量以200億噸作平衡規劃, 其中需水量部分農業佔120億、生活35億、工業30億、保育用水15億, 用白話文說, 台灣目前無法充分供給80萬公頃農地的正常灌溉需水量

台灣總需水量及水資源利用示意圖 (水資源開發綱領計畫)
台灣總需水量及水資源利用示意圖 (水資源開發綱領計畫)

另外一點是這些灌區外的土地有許多是邊際土地, 生產條件較差, 分布零散不利重劃,依據農委會的清查統計,有超過65%屬於山坡地和環境敏感區 ,目前有些是利用山區的雨水、泉水貯集,有些地區利用地下水也會造成環境問題,農委會在開始想擴大服務這些灌區農地的水源供應時需要全面性的檢視相關財務與環境影響之可行性。

第二,由政府統籌水資源調配,更有效率;

由於封建管理思維的影響, 我們遇到溝通協調困難的議題常會歸咎於「事權不統一」,繼而提出成立「一條鞭」的管理組織架構, 但是現代社會的業務錯綜複雜, 這種源自古時君主極權思維的一條鞭架構只會使管理更加僵化, 應變更加遲鈍。所以所謂「由政府統籌水資源調配,更有效率」的說法是違犯現代管理思維的, 試問未來如果農業水權管理機關是經濟部 (這是有可能的), 請問農委會要如何統籌調配? 處於經濟發展壓力下的農委會又有何置喙的餘地? 更遑論位農民維護農業水權。目前因為農業水權核發給人民團體和農民,民間還可以替農委會辦黑臉與經濟部抗衡,未來呢?

之前水利單位也提出水權費的思維, 雖然希望能以價制量, 但是對於水資源這種有限的重要資源, 以定價的觀念管理更容易陷入有錢的是大爺的泥淖, 如果水讓給晶圓廠可以賺大錢, 那還給農業幹什麼? 請晶圓廠撥一丁點盈餘補貼農業損失就大恩大德了,不是嗎?糧食?去買啊!但是萬一發生局部區域天災量價大漲,或是政治因素買不到呢?我們就吃鬆餅(英文wafer是晶圓也是鬆餅)。

如果水利會管理沒效率年年向我要補助, 那我就乾脆收回來自己管理的父權思維, 那就請教育部也規劃把私立學校都改為公立不就可以解決當前少子化後學校存廢的頭痛嗎?

農委會也說改公務機關後運作會更透明, 服務會更有效率。對於公務機關的效率社會與人民心中自有一把尺, 但這不能完全歸咎政府單位, 因為政府單位有社會安全穩定的考量與法制上的節制, 所以才會出現公法人與行政法人的組織,還有民間的NGO來補政府因法規束縛應變較慢的不足,也為什麼國營事業也要民營化, 在這種管理風潮下還要強調大政府的統籌管理思維實不知今夕何夕。

何況水利會的服務範圍遼闊,業務性質特殊複雜,為能服務農民通常在各個區域設置工作站,工作站下再分水利小組(嘉南和雲林水利會因為缺水所以必須推動輪作制度,所以小組下還設輪區,一個小組大約150-200公頃,一個工作站包含2-8個小組不等),但是水利會的實際業務只至工作站為止,其下為小組和輪區是由農民自行管理小組內田間作業事宜,雖設有小組長但非水利會員工,由會員選舉產生為無給職(比較像鄰長),較特殊的是嘉南因水源水量不足,乃以自籌款財源顧用『掌水工』(通常也是農民擔任)處理田間灌溉事務,每年也需要數億元預算更添其財務負擔,試問改制公務機關之後,水利小組業務如何運作? 

再者水利會業務並非朝九晚五,尤其颱風洪汎期更需24小時進行應變,業務範圍廣大不是辦公室工作型態,且為需要體力型的工作(因此水利稅人員進用考試乃增考開閉水門的測試項目),完全依靠公務員人力不太可能負荷。

第三,均衡各地水利會資源,都會型水利會服務範圍較小,可適度調配資源給非都會型水利會;

水利會的資產可以分為事業內資產(如灌溉排水運作的圳路系統)與事業外資產(因為都市化轉變的土地增值),有關水利會的資產到底是公有還是私有由各種專業領域有不同的解讀,我們就話說從頭把水利會的發展簡單回顧一下。

早在清朝時代台灣就有合股也有獨資經營的水利事業,有些是營利性質的,設施的主人和用水農民簽訂契約收取水租提供服務;也有些是非營利性質的,地主和佃農共同建造及維護水利設施,不必交付水租,也沒有嚴謹的合約,其實正是當今世界上一直在推動的參與式灌溉(PIM) 的概念。到了日治初期仍延續清朝時期的運作模式,後續作了幾次改變:

1901 總督府頒布「台灣公共埤圳規則」開始進行管理,水利設施需向政府登錄受並受監管。並於1913修訂規則,可以設立具有法人性質的埤圳組合依法徵收水租。

1908 總督府頒佈「官設埤圳規則」由政府直接建造經營大型水利設施並設置官設埤圳組合來管理,由政府派任組合的管理人,所有獲得灌溉的相關人為組合員。

1921 總督府頒布「台灣水利組合令」所有的埤圳組合逐步合併為水利組合,其組合長由政府任命,並設評議會,半數委員由政府任命另外半數由組合員選舉產生,但組合議決事項需經總督府同意才可執行。

到了民國以後,水利會的組織及管理經過了多次的變革:

1946 水利組合改組為農田水利協會,協會會長由會員所選出的評議委員互選產生。

1948 水利協會改組為水利委員會。除由會員選出之委員外還包括各地方首長員)及水利專家),委員會選出正副主任委員後由水利局委任。

1956 頒布『台灣省農田水利會組織規則』整併成26個農田水利會具有公法人地位可行使公權力,但仍不屬於公務機關。

1975 提出『健全水利會方案』暫停會員選舉,會長由省政府遴派。

2002 會長改回會員選舉產生。

近年來因為台灣經濟發展,農業生產相對式微,有些鄉村型的水利會逐漸出現財務困難,政府基於穩定農村與區域環境維護開始逐年編列預算補助水利會,但是也有都市型的水利會因為都市發展而纍聚大量的資產,但是這一部份非事業內的資產水利會也和所有因為都市發展獲利的國人一樣依法納稅。回過頭來看看農委會過去平均一年55億的補助款,其中接近一半(約22億)是代繳水利會費,對財困水利會補助與加強營運管理約6~7億,另有約27億的工程補助款,主要作為水利設施平時及災後的修繕維護,這部分補助對維持農業生產與農村社會的穩定非常重要,政府應視水利會為接受政府補助委託服務農村的民間團體,而非指責水利會,同時也不應該忘了台灣經濟發展的艱辛路程中當年農業生產賺取外匯收入累積資本發展工業的一段。每年對水利會的補助款雖然接近水利會運作總經費的一半,但這是平均值,有些水利會幾乎全要依賴補助款,但是都會行的水利會根本不需要政府補助,事實上還積極的補助都市綠化與金馬離島的灌溉設施。

政府代繳會費起因於1989 莎拉颱風侵台農業損失嚴重,當年即停徵災區水利會費,後政府體恤農民收入微薄,1990年起由政府編列預算代繳至今。但是至今的會費一直維持當年的水準未曾隨物價調動,筆者當年任嘉南田水利會專家代表會務委員時,委員會即多次提案要求政府調整或停止補助由水利會自行徵收,因為嘉南水利會灌區自古缺乏水源,農民均願意繳納水利會費換取穩定的灌溉服務,過去水費徵收都相當順利,恢復自行徵收符合當前物價的會費實可減少水利會的財務負擔。

整體看來,水利會超過百年的運作與演變,要釐清其資產是私有或公有並非易事,但是作為一個民間組織或公法人的水利會的功能與貢獻是可以肯定的,而且他從來不曾是公務機關。說他的資產完全是私有也許不對,但是說他全是公有又何嘗有道理?未來不管是否改制為公務機關,立法將水利會的事業外資產分割出來管理並不是不可以,現在幾個都會型水利會就都出資成立農業、綠化、水利研究等等基金會,其運作亦受政府監督,董事會裡亦也一定數量的政府主管單位官派代表。

所以如果未來要成立基金會或財團法,應該明文規定其董事會之組成,政府代表不宜超過半數,且需派任現任文官或相關專業人員,以免又流酬庸。至於調配資源協助財困水利會也是可行的作法,財務健全的水利會也不會不同意(瑠公水利會已經超過十年補助金門馬祖與嘉義中埔農會推廣灌溉設施、嘉南水利會成立和做推廣研究中心及台灣農業灌溉協會積極進行農業研究發展與國際合作等),但是應該有原水利會會員代表的同意以維持公平正義。反觀農委會一直強調將其全部收回由政府管理會比較公平有效率的想法是值得商議的。

即使退一步先不論水利會既有的資產,水利會仍影龐大潛在的債務問題,各水利會多有占用公私有土地的問題,一般因為從事農民服務也就將錯就錯,這在水利會業務尚稱作「照舊使用」實際上就是「佔用」未來改公務機關後政府勢必要處理,收購或徵收這些佔用的私人土地又將是龐大的財務負擔。部分水利會所有的水庫埤塘亦屬於農民,如曾文水庫當初由嘉南地區農民繳工程費約近60%投資興建(分30年逐年攤還,在繳完15年後才由省政府通令免繳,也有政府水利單位辯稱這是工程受益費不是工程款,但試問哪有要繳30年的工程受益費?),也是一筆爛帳。

第四,賦予公權力,讓水利會守護灌溉埤圳,避免農地污染繼續擴大。而農田水利所有經費運用都要攤在陽光下,接受民意機關監督與審查。

水利會業務的推展與取締污染碰到困難是事實,但是如果說府與公權力就能使問題迎刃而解也過度樂觀,世界上沒有一個政府能夠利用公權力解決所有的非法活動是顯而易見的。以取締集水區的非法土地利用與妨害水利的事件做例子,目前經濟部水利署依「水利法」與「河川管理辦法」擁有警察職權,依據河川管理辦法第十一條:管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察,執行水利法第七十五條之警察職權,負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締;必要時並得會同當地警察機關辦理。駐衛警並非警察,而是依「警察人員人事條例」第40條設立,而水利機關目前取締流程與目前水利會並無太大差異,以目前經濟部水利署依「水利法」與「河川管理辦法」擁有警察職權,但是警察職權並不等同於警察,目前實務上水利署取締違法仍須保警偕同出勤,此一論點並不實際,是否可如所言避免農地污染繼續擴大仍是問號,倒不如利用本系同事張尊國教授開發的新技術縮時膠囊,積極蒐證使圳路污染無所遁形,並作為對簿公堂的呈堂證據,也許更能收阻嚇效果。

說了這麼多,不是要反對『改革』,但是改革之前應該先做充分的溝通討論,做各種配套方案的完善準備,而不是急就章先該了再來見招猜招想配套,我相信想推動改革善用資源創造更好家園是政府和人民共同的願望,我也願意相信這次的農田水利會改革不是為選舉拔樁,拔不拔樁不是大多數國民新的事,所以可不可以緩一下,先就現有水利會人員的未來、農業水權未來的從屬與管理、事業外資產明確的處理運作方式、照舊佔用土地問題的解決…….千頭萬緒,政府單位該協調的、法規該修改的全面想清楚,提出各種問題的完整配套再來推動好嗎?

*作者為台灣大學環境系統工程學系教授。曾全苗栗、嘉南水利會會務委員

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