在臺灣主要都會圈周邊，農地正以驚人速度消失。根據農委會與內政部統計，近二十年間，臺灣都市計畫邊界外的農地因各類開發案、工業區、住宅重劃區而流失的比例逐年上升。桃園航空城、竹科擴張案、台中精密園區擴建、高雄亞灣區計畫，都在不同程度上動用大量農地。
表面上，這些開發案被視為「帶動就業」「創造繁榮」的捷徑，但背後卻是農地遭到視為「可被犧牲」的資源。桃園近十年農地面積減少超過2萬公頃，其中一半以上直接轉作建地。這種開發模式，既未經過完整糧食安全評估，也未評估長期國土韌性。
國際上，中國在1990年代就設下「18億畝耕地紅線」，以避免都市無限制擴張。日本也透過「市街化調整區」制度，明確劃分都市發展邊界，阻止市郊農地被過度開發。這些做法雖然不完美，但至少提供一種「先規劃、再開發」的治理框架。反觀臺灣，農地往往在產業、房市或地方財政壓力下，成為最容易被犧牲的那一塊。
一、勞動力拉力與地價推力：農地流失的雙重引擎
農地的流失並非單一因素造成，而是勞動力流動與資本壓力的雙重結果。
一方面，青壯年人口大量離開農村，追尋都市中的就業與教育機會。根據當前公開資訊統計，臺灣農民平均年齡已突破62歲，農業人口老化嚴重。青農返鄉比例雖在政府政策推動下有所提升，但規模依舊有限，農村人口斷層問題日益嚴重。
另一方面，地價的推升與土地資本化加劇了農地壓力。都市周邊的農地往往被建商或投資客收購，再轉為建地或工業用地。臺灣的「農地工廠」亂象，便是最典型的例子。農地不再只是生產糧食的基礎，而成為「資產炒作」的工具。
國際上，韓國為了避免農地投機，成立「農地銀行」由政府收購農地，再以合理價格轉租給真正的農民。德國則對農地交易設有嚴格審查制度，確保土地持有權不會集中於資本財團。這些案例顯示，農地必須透過制度保護，才能維持農業的社會功能。
臺灣的問題在於，「人力流失」與「地價推升」形成了惡性循環：農村缺乏勞動力，土地閒置或被收購，最終導向非農業使用。
二、糧食自給率困境：當農地消失，餐桌會空缺什麼？
土地流失直接衝擊臺灣的糧食安全。根據農委會資料，臺灣整體糧食自給率長期徘徊在32%–35%左右，低於全球平均。稻米雖然自給率接近100%，但小麥、玉米、黃豆等主要糧食幾乎完全仰賴進口。
這意味著，只要國際供應鏈發生動盪，臺灣的糧食安全便會陷入高度風險。COVID-19疫情期間，越南、泰國曾一度限制稻米出口，日本、韓國也大舉囤糧，凸顯進口依賴的危險性。若臺灣農地繼續流失，自給率不可能提升，反而會持續惡化。
臺灣卻往往將農地保護與糧食安全分開討論，導致農地流失問題未被納入糧食戰略。這樣的割裂，對未來極為危險。
三、鏡像世界：都市夢與農村困境的矛盾共生
除了結構性因素之外，社會文化敘事也影響著土地政策。長久以來，農村被描繪成「落後」「等待開發」的空間，而都市則被視為「進步」與「現代化」的象徵。這種敘事，讓農地被視為城市發展的墊腳石。
媒體與政策語言往往強調「帶動繁榮」「就業機會」，卻忽視農地作為生態保護、食物來源與文化資產的價值。例如，桃園航空城案被定位為「國際門戶」，但犧牲的卻是數千公頃農地與農民生活。高雄在推動亞灣區計畫時，也同樣忽略農村空間的價值，將其視為理所當然的發展用地。
國際上則有不同的嘗試。義大利與法國的「慢城運動」強調農村生活品質，將農村定位為文化與環境資產。透過制度設計與公共敘事，農村不再是被開發的「剩餘空間」，而是城市的必要夥伴。
臺灣若要扭轉都市與農村的鏡像對立，必須重新建構農地的社會想像：農地不只是種田，而是承載糧食安全、文化傳承與生態平衡的基石。
四、土地政策的十字路口：開發權、使用權與公共利益
臺灣農地保存的核心困境，在於「私有財產權」與「公共利益」的拉扯。許多農地所有者將土地視為投資標的，而非糧食生產基礎。這也造成了「農舍濫建」「農地工廠」等亂象。
以農舍為例，原本政策目的是讓農民能在農地旁就地居住，但制度漏洞卻讓大量非農民以投資為目的購買農地，興建豪華別墅。2010–2020年間，臺灣農舍總量增加近兩倍，其中超過一半無實際農業使用。這不僅衝擊農業，也破壞農村景觀。
「農地工廠」則是另一個顯著案例。許多中小企業為節省成本，直接在農地上興建工廠，導致土地汙染與農地功能喪失。根據農委會資料，全台約有4萬公頃農地被工廠占用。這些亂象反映出臺灣缺乏土地使用上的「公共利益原則」。
國際經驗則提供不同方向。荷蘭設有「土地銀行」，由政府統一收購農地，再以合理租金轉租給農民，避免土地炒作。日本透過農地集約化政策，限制農地分割，確保農地能長期維持生產功能。這些制度都指向同一原則：農地雖是私有，但其社會功能遠超過個人財產，必須受到公共規範。
五、食物主權的新想像：把糧食安全放進國土規劃
近年「食物主權」（Food Sovereignty）成為全球討論的關鍵概念。與「糧食安全」不同，食物主權強調的不僅是糧食供應量，更是人民能否自主決定糧食生產與消費的方式。
拉丁美洲社會運動「Via Campesina」便以食物主權為核心，要求政府保障小農的生產權，抵抗跨國農企的壟斷。非洲多國在糧食危機中，也開始強調本土農作物的重要性，避免全面依賴進口糧食。
臺灣的糧食政策長期偏向市場導向，將進口視為理所當然，卻忽視農地流失對糧食安全的戰略衝擊。若能將「食物主權」納入國土規劃，將農地保存與糧食政策結合，才可能打破「都市發展優先」的思維。例如：
（二）將糧食自給率指標列入國安會議，與能源安全同等重要。
這些改革將使農地保存不只是農政問題，而是國家安全戰略的一環。
六、農地的都市價值：多功能利用與就業創新
農地的價值不僅限於農業生產。它還承載了生態、文化與社會功能。
首先，農地是都市的「綠帶」。它能涵養水源、調節氣候、吸收碳排。研究顯示，若都市邊緣保留20%綠帶，能有效降低都市熱島效應，並增強防災韌性。
其次，農地是文化資產。臺灣許多地方的農村景觀，如嘉南平原的稻田、高雄美濃的客家菸樓，都是文化認同的重要符號。若農地被全面開發，臺灣的文化多樣性也將隨之消失。
最後，農地還能創造新型態就業。智慧農業、社會企業、地方品牌等模式，讓青年返鄉成為可能。臺灣已有案例，如屏東青農利用AI技術進行智慧溫室栽培，創造高附加價值產品。
國際上，荷蘭推動都市農業，讓鹿特丹屋頂農場成為都市綠色資源；紐約也在高樓頂層設置社區農場，提供在地食材與教育空間。東京則將農地納入「多功能農業區」，作為都市休閒與糧食供應結合的空間。
這些經驗說明，農地並非「阻礙發展」的空間，而是創造新價值的資源。
七、未來藍圖：都市與農地的共生契約
臺灣的挑戰在於，如何讓「都市發展」與「農地保存」不再是零和衝突，而是一種共生契約。
（一）建立農地保護區：學習歐盟「農地保護帶」制度，劃定不能被開發的核心區域。
（二）農地銀行制度化：由政府或合作社統籌收購、出租農地，避免閒置與炒作。
（三）糧食安全納入國安戰略：將糧食自給率指標正式列入國防與國安討論。
（四）公共媒體重塑敘事：改變「農村落後」的刻板印象，提升農地作為文化與環境資產的社會價值。
國際案例可以提供借鏡。歐盟透過CAP補助，讓農地保護與農民收入相連動；韓國則設有青農支
結語：守住農地，就是守住未來
從農地流失到國家戰略是一場被忽視的危機。臺灣社會長期將「農地流失」視為區域或部門問題，但事實上，它攸關國家安全與世代公平。當都市擴張不斷吞食農地，糧食自給率長期徘徊在32–35%，我們的餐桌安全早已和國際供應鏈緊緊綁在一起。
疫情與俄烏戰爭的經驗都提醒我們：糧食不僅是市場商品，更是地緣政治的籌碼。若缺乏農地，臺灣在任何國際危機中都將失去談判的籌碼。這是一場被忽視的戰略危機。
治理的核心挑戰需在都市夢與農村現實之間找到平衡。第一部分揭示了農地流失的四大矛盾：都市擴張與農地消失的速度失衡；青壯勞動力流失與地價炒作的惡性循環；糧食自給率低迷帶來的戰略風險；社會敘事將農村邊緣化。
第二部分則指出治理工具的可能性：制度面進行土地政策改革，避免農地假種真建與工廠侵蝕；戰略面則將糧食安全納入國安議程；創新面可透過智慧農業與多功能利用，賦予農地新的都市價值；敘事面是迫切需要重塑農村作為文化與環境資產的社會想像。
（一）法制支柱：建立農地保護帶。明確劃定「農地核心區」，禁止轉作非農業用途。學習歐盟的「農地保護帶」與日本的「市街化調整區」，防止都市邊界外溢。
（二）經濟支柱：農地銀行與公共基金。建立「農地銀行」，由政府或合作社收購並出租農地，避免炒作與閒置。開徵「數位服務稅」「不動產資本利得稅」，成立「農地與食物基金」，用於支持青農、智慧農業與糧食安全。
（三）戰略支柱：食物主權與國安對接。將糧食安全與能源安全並列，納入國安會議。設定「糧食自給率提升計畫」，例如2035年達到45%，2040年達到50%。推動地產地銷，縮短糧食供應鏈，增強地方韌性。
（四）文化支柱：農村價值的再敘事。公共媒體與教育體系重新描繪農村，強調其文化、生態、社會功能。支持「慢城運動」「社區農業」等模式，將農村納入城市發展的整體願景。
（一）歐盟用CAP補助確保農民收入與農地維護，顯示農業政策必須與社會政策連動。
（二）韓國以農地銀行與青農補助，成功降低農地資本化問題。
（三）日本以「市街化調整區」抑制都市無序擴張，同時推動「食育」培養全民糧食意識。
（四）荷蘭規劃都市農業與高科技農業並行，讓農地在都市邊界內發揮新價值。
這些案例都在提醒臺灣：農地保存不是單一政策，而是一整套社會契約。
守住農地，也是守住世代公平。都市發展可以帶來繁榮，但若以農地為代價，最終失去的是糧食安全與世代公平。農地不只是土地，它代表了餐桌的穩定、文化的延續與環境的韌性。
未來，臺灣的選擇很清楚：要繼續走「以農換地、以地換錢」的短期路徑，還是要建立「都市與農地共生」的永續契約？
