閻紀宇專欄:川普退群,中國當家,世界衛生組織何去何從?

2020-07-14 06:10

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世界衛生組織(WHO)在新冠肺炎疫情中的表現飽受批評。(AP)

世界衛生組織(WHO)在新冠肺炎疫情中的表現飽受批評。(AP)

如果「退出」、「放棄」可以當成國家領袖的政績指標,那麼美國總統川普有希望被後世尊為21世紀最偉大的領導人。2017年1月上任以來,川普讓美國退出《跨太平洋夥伴協定》(TPP)、退出《巴黎協定》(Paris Agreement)、退出聯合國教科文組織(UNESCO)、退出通稱《伊朗核子協議》的《聯合全面行動計畫》(JCPOA)、退出聯合國人權理事會(UNHRC)、退出美國與俄羅斯的《中程飛彈條約》(INF Treaty)、退出《開放天空條約》(Treaty on Open Skies)……

7月7日,川普的「退群記事」再添一筆:退出世界衛生組織(WHO)。台灣有不少人鼓掌叫好,不但不擔心台灣從此失去在WHO、世界衛生大會(WHA)最重要的撐腰者,而且期盼川普另起爐灶,弄一個「美版WHO」,讓台灣一圓加入之夢,這恐怕是一廂情願外加天真無邪。川普是近代美國孤立主義、反全球化色彩最濃厚的領導人,不會在意與美國沒有直接關聯的全球公衛事務,對那些最需要公衛協助的開發中窮國──也就是他所謂的「糞坑國家」──更是不屑一顧。

WHO 老態龍鐘,需要徹底治療

從現在到11月3日美國總統大選投票,川普議程表只有一個重點:連任選情。退WHO也不例外,美國新冠肺炎疫情如火如荼,川普亟需WHO與中國這兩道防火牆。美國退WHO要到明年7月6日才生效,如果民主黨候選人拜登(Joe Biden)收復白宮,他在1月20日上任當天就會作廢川普的決定。如果不幸川普連任,龍心大悅之餘,還是有可能收回成命。

但如此漫長的不確定時期,對WHO與全球公衛仍會造成傷害;美國公衛機構與WHO的合作如何持續,也是一大問題。川普對WHO的批評儘管出發點是政治掛帥,卻並非全然冤枉WHO。這個72歲的國際組織的確老態龍鐘,但它需要的是徹底治療,而不是一槍斃命。

WHO雖然有194個成員國,服務範圍涵蓋全球6大區、數十億人口,但其職權與使命不成比例。WHO的長處在於彙整各成員國訊息與研究、召集跨國專家會議、提供公衛事務指南與建議、協調資源分配,但是非常倚賴成員國的主動配合,而且對於成員國並沒有強制性的執行力,亦即不能賞也不能罰。今年新冠肺炎疫情爆發,在川普政府先是漠不關心、之後自顧不暇的情況下,也難怪WHO領導階層會被中國牽著鼻子走。

職權太弱、預算不足、決策太保守

WHO的運作架構疊床架屋,一年預算卻只有24億美元出頭,還不到美國疾病管制署(CDC)的4分之1、國家衛生研究院(NIH)的16分之1,而且較能彈性運用的「評定會費」(assessed contributions,美國負擔22%)佔不到20%,佔8成的「自願捐款」(voluntary contributions,美國負擔13%)大部分被專案計畫綁死,遇到新冠肺炎大流行這等規模的突發事件,WHO的經費更加捉襟見肘。

照理說,WHO是全世界最高公衛機構,應該能夠對疫情提供最權威、最即時的訊息,但加拿大渥太華大學(University of Ottawa)副教授迪奧南登(Raywat Deonandan)指出,WHO的思維太重視臨床與醫學的模式,輕忽了公共衛生與人口衛生的層面,堅持要等到形成科學共識才發布指南,很容易耽誤防疫的黃金時間。新冠肺炎疫情爆發迄今,WHO對於病毒是否人傳人、是否宣布大流行(pandemic)、是否全面要求民眾戴口罩、是否建議各國封鎖邊界、病毒是否能空氣傳播等關鍵議題,WHO決策都顯得因循拖沓、後知後覺。

其實2014─2015年西非伊波拉出血熱(Ebola virus disease)大爆發之後,飽受批評的WHO已經邁開改革的步伐,而美國也扮演重要角色。如今川普退群,同樣政治掛帥的中國儼然成了WHO新任「帶頭大哥」,不僅台灣參與(還不是加入)無望,WHO的改革恐怕也不必寄望。WHO的現任總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)與其前任陳馮富珍都是中國的口袋人選,也都是WHO自1948年創立以來表現最糟的領導人,突顯了「中國模式」的陰暗面正籠罩日內瓦。

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