趙士瑋觀點:從年金改革看功利主義治國的困境

2019-09-12 07:10

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作者指出,年改之所以宣告不違憲,是因大法官認為推動年改帶來的公共利益大於退休金代表的私人利益,所以只好「謝謝軍公教人員對改革的支持與諒解」了。(資料照,甘岱民攝)

作者指出,年改之所以宣告不違憲,是因大法官認為推動年改帶來的公共利益大於退休金代表的私人利益,所以只好「謝謝軍公教人員對改革的支持與諒解」了。(資料照,甘岱民攝)

司法院大法官會議日前針對蔡英文政府推行之「年金改革」政策,做成釋字第781、782、783號解釋,至今仍餘波盪漾。尤其對於修法減少特定軍公教人員得支領之退休金,大法官認為並未違憲,在受影響的三十餘萬人間,當然引發不平聲浪。

姑且撇開解釋文中抽象的「不溯及既往原則」、「信賴保護原則」,回歸本質來看,大法官對年金改革的決定,反映出的是公益與私益的取捨。因為推動年改帶來的公共利益大於退休金代表的私人利益,所以只好「謝謝軍公教人員對改革的支持與諒解」了。比較公益與私益之後,選擇某一方,像這樣的思維模式,從倫理哲學的架構來看,呈現濃厚的功利主義(utilitarianism)色彩。所以值得檢討的是,年金改革的審查當中,操作功利主義的完善程度如何?或者更重要的,用功利主義做為國家政策的最終依歸,到底適不適當?

你也太「功利」了吧!

首先要澄清的是,所謂對功利主義做檢討,絕對不是批評大法官「唯利是圖」!「功利」這個詞在日常生活中,確實是指凡事不問對錯只看自身利益,甚至帶有相當的貶意,但這和哲學上最初的意思其實有些偏離了(所以有認為功利主義應另譯作「效用主義」等,不過以下還是先以正式的譯稱為主)。

話又說回來,想想功利主義的定義,被引申成我們通常理解的意思或許也不令人意外。功利主義旨在追求「最多數人的最大福祉」,只要某項行為造成的所有利益總和大於所有損害總和,淨效益為正時,這項行為就是對的、應該去做的。雖然功利主義本身是中性的,並且考慮社會中的所有人,而與通常所謂的「功利」不同,但從邊沁、彌爾的時代以來,始終不乏論者批評功利主義太過制式化、機械化,把重要的價值取捨簡化成單純的數學比大小問題。

具體來說,在實際操作上,功利主義面對的困難主要有二:

●有些難以量化的利益和損害,應該如何放在同一個基準上作比較?

●究竟「利益」與「損害」應該考量的範圍是什麼?也就是說,到底哪些事項應該納入利益與損害的計算當中?

(行為之利益總和)>(行為之損害總和)=> 正當且應為的行為

功利主義是現代國家決定政策方向的主要依據,這點應不容置疑。與年改釋憲一樣、關於修法損害人民信賴利益的大法官釋字第525號解釋就作了清楚的說明:「制定或發布法規之機關基於公益之考量,即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時,自得依法定程序停止法規適用或修改其內容…。」而在本次年改釋憲案中,大法官也表明其依據功利主義所為的心證:「上開調降原退休所得之相關規定,對原退除給與作適度之調降係為達成下列目的:…此等目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益…。」所以不能不問的是,大法官在操作功利主義時,對於前面提到的兩種操作困難,究竟有沒有作出有說服力的回應?

20190823-退休軍公教團體23日至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)
退休軍公教團體至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)

納入年改審查的公益及其量化

首先來討論第一種操作困難,也就是公益、私益、損害不容易量化的問題。如果伴隨某項行為的所有損益都可以化約成同樣的單位(在現代社會中通常是金錢),那麼比較當然是可以並且應該的。但是很不巧的,社會中的價值,往往不是這麼一回事。

本次年改釋憲中,大法官考量的損害,也就是退休軍公教人員因修法而減少的退休金信賴利益,固然有確定的金錢數額,但所考量的公益呢?解釋文中所列年改追求的重要公共利益如下:

(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;

(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;

(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;

(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;

(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;

(6)延緩政府培育人才提早流失,以及

(7)延續退撫基金之存續,維護退休公務人員老年經濟安全。

(4)、(7)兩點,經過正式統計計算政府得節省之支出、及年改得使退撫基金延續的年限,尚可歸屬在能確切量化的公益。但從(1)、(2)兩點開始,疑慮即漸漸浮現:所謂平緩差異、消除不均衡,絕對不該是追求齊頭式平等,那麼應該要將退休金差異降低至多平緩、多均衡才適當?至於第(6)點,年改對抑制人才退休的心理影響該如何正確計算?第(5)點,雖然大法官刻意避開「世代正義」的用語,但我們還是要問,退撫給與費用由下一世代負擔,究竟造成的損害、不正義有多少?下一世代又應該負荷多少才對?第(3)點,到底受規範對象領取退休金,其抽象之不合理性該如何量化?

也就是說,大法官雖然認為年改追求的上列重要公共利益總和大於個人信賴利益,但若這些公共利益中潛藏這麼多無法量化的抽象概念,這樣的計算結果到底是如何得出的呢?

沒有納入年改審查的損益

再來是功利主義的第二種操作困難──既然要考量決策的「所有」利益與損害,那麼這個「所有」的範圍應該如何界定?換句話說,大法官考量的前述公共利益,就涵蓋了所有的公共利益嗎?是不是有什麼損益是沒有被考慮到的?

答案很簡單,當然有!以下略舉幾例:

對總體經濟的影響

減少數十萬人每月至少萬元以上的固定收入,要謂對國內經濟毫無損害,顯然是太過天真。年金改革後,可以預期退休人員之消費將趨向保守,對國內零售業、旅遊、甚至投資都將帶來負面效應。當然,這樣的論述不能口說無憑,但問題是,就算要進行統計分析,又該怎麼做才能達成客觀、有公信力的結果?或者是,這種具有預測性的經濟分析,本身就不可能達成精確的量化?不論是否能量化,從解釋文、理由書、各大法官出具之意見書中,皆未見相關的討論,可知這項損害確實存在,卻未被納入解釋所考慮之範圍。

20190823-退役將領吳斯懷等人、及國民黨立委林德福、曾銘宗、無黨籍立委陳玉珍23日至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)
退役將領吳斯懷等人、及國民黨立委林德福、曾銘宗、無黨籍立委陳玉珍至司法院前抗議大法官會議不當解釋政府對軍公教退休俸改革案。(顏麟宇攝)

階級、世代對立激化

年金改革的結果,不論法律上正當與否,都不免造成社會進一步分裂,自覺受到剝奪之軍公教人員對國家、政府之向心力削弱。這些「少數人」實則為數絕對不少,倘若形成一股怨懟、仇恨的力量,將有可能傷害民主社會中理性的討論和決策。在中國無時無刻不虎視眈眈、見縫插針的今日,我們迫切需要凝聚共識,同心協力對抗主權的有形、無形威脅。當年金改革演變成人民對國家歸屬感、主體意識的破口,這樣的損害除了無法簡單量化之外,也似乎沒有被直接納入年改釋憲的考量。

對政府的不信任

年金改革傳遞出的訊息是,當政府財政有需要時,即可能背離過去所作之承諾,而取走人民原先依法享有之利益。從極端一點的角度來看,甚至可以說人民的財產權處於隨時可能受到國家侵奪的不穩定狀態,這對人民願意付出勞力、參與國家的經濟系統,是高度不利的負面誘因。當然,這次的年金改革,影響的是軍公教人員,首當其衝的只是人民加入公務體系,為國家服務的意願;但從年金改革後,鮮少有人認為政府的措施「大快人心」、「砍得應該」,而多半是「哀矜勿喜」,部分也是因為一般人民同樣能感受到財產權被剝奪的威脅。今天剝奪軍公教人員的權利,明日國家又有其他財務危機的時候,會不會就輪到自己?人民對於合法獲得的財產權得持續享受其利益,是因為這樣的社會信任,人民才有動機辛勤勞動,增加自己的財產,國家也才能因此富強起來。當年金改革破壞了這樣的信任,對長遠的政治、經濟傷害將是何等巨大?似也未見大法官納入考慮。

以上僅僅信手拈來一些而已,但從其中不免令人猜想:究竟利益與損害的範圍有沒有盡頭?還是可以無限的發展下去,只是社會有沒有想到的問題而已?

另一方面,雖然大法官確實將許多公益、損害的內涵排除於考量之外,但倒也並非是大法官思慮不周,而或許是額外舉出的這些論點,在憲法學上都不是違憲審查「應該」考量的。然而,問題又來了,納入功利主義算式與否的「應該」或「不應該」,究竟是誰有資格決定?如果按照憲法學的理論,先行劃定了損益考量的範圍,再以這個範圍中的損益,得出年金改革合憲的結論,會不會有那麼一點點「先射箭後畫靶」的嫌疑?

功利主義與國家的政策

功利主義自從萌芽以來,逐漸成為倫理哲學的主流之一,甚至躍升為現代國家決策的主要思維,當然是有其優勢存在。功利主義的概念簡單易懂,如果能按照理論操作,「因為利益大於損害所以應該去做」的邏輯推論也是顛撲不破的──「如果」能按照理論操作的話。

這個「如果」正是功利主義的最大問題。由於前面提到的兩項操作困難,許多哲學家、政治學家認為功利主義根本無法拿來實際運用,觀察大法官對年改案的分析,就能夠明白處理實際問題時,不容易得出功利主義理論上應該產生的清晰、客觀、單純的答案,而仍然要回到可能流於恣意、不確定的價值判斷及取捨。

就算真的能按照功利主義的算式算出哪些事該做、哪些事不該做,功利主義也絕非完美無瑕。有論者認為用僵化的比大小決定社會中的複雜問題,是「人類智商的大倒退」。就算能夠達成最多數人的最大幸福,但為此犧牲少數人的權利,真的是對的嗎?例如,某甲的器官恰好與五位迫切等待器官捐贈的人吻合,是不是就可以因此剝奪甲一個人的生命,挽救五個人的生命?單純操作功利主義,是否就能夠獲致公平、正義、正當的結果,已經有古今許多次的實際案例,加以挑戰質疑。至少,聽著受到年金改革影響的數十萬人發出的不平之鳴,不禁令人思考,在功利主義以外,社會的決策方式或許還可以再溫暖一些、再圓融一些。

*作者為交通大學科技法律研究所碩士,現任職律師事務所

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