民主憲政最根本的天理，就是統治權的行使必須取得人民同意，國家一切權力均來自人民，也必須受人民所形成的憲法與法律拘束。
我國憲法第二條因此明定：「中華民國之主權屬於國民全體。」這不是一句政治口號，而是一切國家權力正當性的根源。
然而，現任行政院長卓榮泰並非人民直接選舉產生，也未經代表人民的立法院同意，即由總統任命而掌握最高行政機關的龐大權力。這原本就是憲法增修後值得嚴肅檢討的民主正當性問題。如今卓榮泰又一再以「不副署」阻止立法院三讀法律完成公布程序，更使問題從行政院長如何取得權力，進一步發展成行政院長能否反過來否定人民代表機關所形成的法律意志。
行政院長的民主正當性本來就比國會薄弱，豈能再以自己的意志否決人民代表機關的立法？
但115年度中央政府總預算案三讀後，行政院短短數日就連射「三箭」，正在把這個問題推到憲政危機的邊緣。
第一箭，是總預算三讀後猛烈指責立法院，卻不依法提出覆議。
115年度中央政府總預算原列歲出約三兆三百四十九億元，立法院三讀減列約四百八十億元，刪減率僅百分之一點六八九，審後歲出仍高達二兆九千八百六十九億元。行政院仍然取得近三兆元人民納稅錢的支配權，卻立即列舉所謂「七大非理性決議」，指責國會刪凍預算影響政府正常運作及憲政機關履行職責。
行政院當然可以批評國會。但是，如果真認為立法院的決議已經嚴重到「窒礙難行」，為什麼不依憲法增修條文所建立的覆議制度，正式提出覆議？
憲法早已為行政、立法兩權的重大歧見設計解決程序。行政院認為法律案、預算案或條約案窒礙難行，經總統核可，可以移請立法院覆議；立法院維持原決議，行政院長即應接受。這才是責任政治。
行政院不能一方面指責國會侵害行政權，一方面又拒絕使用憲法明定的救濟程序。憲法不是讓行政院喊冤的政治文宣，而是要求掌控行政權者遵守的最高規範。
第二箭更加嚴重，就是卓榮泰拒絕副署《臺灣兒少成長及未來帳戶條例》。
八月十七日，卓榮泰決定不予副署，賴清德總統也越俎代庖地批示，逕自認定該條例「違反權力分立原則，侵犯行政權」。然而，依憲法第六十二條，立法院本來就是由人民選舉之立法委員代表人民行使立法權的國家最高立法機關；第六十三條更明定，立法院有議決法律案、預算案等權。
更荒謬的是，行政院一方面指責立法院以法律建立兒少制度侵犯行政權，另一方面卻規畫不另制定法律，而準備以行政機關自行訂定「作業要點」的方式，推動零至十八歲兒少相關給付政策，一年所需經費更可能高達二千多億元。
政府沒有自己的錢。行政院一年要發二千多億元，來源不是行政院長的錢，也不是執政黨的錢，而是人民繳納的稅捐以及其他依法取得的公共財源。如此龐大而且準備長期實施的國家給付制度，必然形成持續性的財政需求，實質增加國家向人民取得租稅財源的壓力與負擔。行政院豈能只憑自己訂定一紙「作業要點」，就建立每年二千多億元規模的長期財政支付制度？
人民的納稅義務不是行政院的提款機，人民的血汗錢更不是行政院可以自行決定用途的私房錢！
憲法第十九條明定：「人民有依法律納稅之義務。」這個規定的真正意義，不只是要求人民繳稅，更重要的是反面限制國家：人民只依法律負納稅義務。國家課稅、增加人民租稅負擔，以及以租稅支應重大而長期的公共給付，都必須依法律，受到法律與國會民主程序的嚴格拘束。
《納稅者權利保護法》第一條更明白揭示，制定該法就是為了「落實憲法生存權、工作權、財產權及其他相關基本權利之保障，確保納稅者權利，實現課稅公平及貫徹正當法律程序」。
這項法律所保障的，正是政府在取得與使用人民納稅錢時不能忘記的基本界線：納稅者不是行政權可隨意剝削、宰殺的肥羊、肥鵝，而是享有憲法基本權保障的人民！
行政院如果僅以低位階的「作業要點」，就建立一年二千多億元、長期反覆支出的全國性制度，所涉及的絕不只是行政技術，而是人民財產權、租稅負擔、財政紀律、世代負擔以及國會預算民主。如此重大事項如果可以由行政院自行決定，人民透過立法院控制國家財政的權力還剩下多少？
《中央法規標準法》第五條明定，關於人民權利義務，以及其他重要事項，應以法律定之；第六條更規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」
一項涵蓋全國零至十八歲兒少、一年動支二千多億元，而且準備長期實施的重大國家給付制度，如果還不算國家「重要事項」，什麼才叫重要事項？
更何況，同樣是照顧兒少，人民選出的立法委員制定法律，行政院竟指責為「侵犯行政權」；行政院自己卻認為可以用一紙作業要點，每年支出二千多億元人民納稅錢。
這究竟是權力分立，還是行政權鴨霸？
憲法第一百七十二條明定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」行政命令只能依法而為，不能凌駕法律，更不能取代法律。
如果行政院認為國會制定的法律窒礙難行，可以提出覆議；如果認為違憲，可以循憲法審判制度解決。豈能自己先宣布國會立法違憲，以不副署阻止法律公布，再以低位階行政要點推動行政院自己喜歡的制度，而且一年準備動支二千多億元人民納稅錢？
這不只是侵犯立法權，也是架空預算民主；不只是違反法律保留，更直接涉及憲法第十九條所保障的租稅法律主義及《納稅者權利保護法》所要求的納稅者基本權保障。
第三箭，是卓榮泰同一天又拒絕副署《有線廣播電視法》修正案。
行政院認為修法與其他廣電法制可能產生規範不一致或平等原則疑義，因此再次以「不副署」阻止法律完成公布程序。
至此，問題已經不是某一部法律內容好不好，而是：行政院長卓榮泰是否正在把副署制度改造成行政院對國會法律的實質否決權？
副署本是責任政治制度的重要環節，絕不是行政院長取得第二次否決國會法律的工具。如果行政院長可以自己判斷國會三讀法律是否違憲，再拒絕副署阻止公布，那麼行政院長就同時成為行政者、法律否決者與違憲審查者。
更值得警惕的是，這已非孤立事件。從《財政收支劃分法》的不副署爭議，到其他法律的不執行，再到兒少未來帳戶與有線廣電法，卓榮泰正在把「不副署」常態化，形成一種憲法根本沒有明文賦予行政院長的國會法律否決權。
世界憲政民主的發展，正是把原來集中於君主手中的權力分開設立，使行政權受到人民代表機關所制定法律及受司法機關裁判的拘束、制𧗾。所謂依法行政，其核心正是行政權不能依自己的喜好選擇法律，而是依立法院代表人民所制定的法律行政！
再看看我國憲法及憲法增修條文全部規定，從人民基本權、中央政府組織、地方自治、基本國策到憲法施行，總共有六十幾條，佔全部條文三分之一以上，都規定必須透過立法院以法律定之、限制之、保障之，才能具體實現。人民主權因此不是每四年投完票就消失，而是透過人民選出的國會，持續形成國家的法律意志。
行政權反對立法院三讀通過之法律，可以提出覆議，可以依法聲請憲法審查，也可以向人民說明政策；但行政院不能自行決定哪些國會法律值得遵守、哪些不值得遵守，更不能以行政命令取代法律。
人民選出立法院行使立法權，不是讓行政院挑選哪些法律才算法律，也不是由行政院可以去飽食韓國愈所稱之「憲政自助餐」。
卓榮泰沒有經過立法院同意即出任行政院長，已使最高行政權的民主正當性問題更加值得檢討；如今若再以不副署、不執行以及行政命令取代法律等方式，反過來阻止人民代表機關所形成的法律意志，侵害的就不只是立法院的權力，而是立法院背後更根本的人民主權！
行政院口口聲聲捍衛行政權，卻更應記住：行政權不是自己的權力，而是人民授予的權力；人民才是國家的主人，行政院只是人民的受託者。
而人民不只是選民，也是納稅者。行政院每花一塊錢，都應記得那是人民依法交付國家的公共財產。一個政府若認為自己可以不用法律，只靠行政要點便長期支配一年二千多億元人民納稅錢，那麼受到侵害的，不只是納稅者的財產權，也是人民透過國會決定國家財政的民主權利。
如果一個民主正當性較為間接的行政院長，可以自行否決人民代表機關制定的法律，又可以用行政命令推行自己要的制度，那麼被顛倒的就不只是權力分立，而是整個民主憲政的主從關係！
不是人民服從行政院，而是行政院必須服從人民依憲法所形成的法律秩序！
卓榮泰若繼續把不副署當成對抗國會的武器，讓行政權凌駕立法權、讓行政意志取代人民的法律意志，甚至把人民納稅錢視為行政權可以自行隨意支配的財源，那所造成的，恐怕正是賴清德自己所說的那種「中華民國憲法的災難」。
