張姮燕觀點：移工政策不能凌駕國家利益，台灣需要外國人特別法與專責部門

台灣討論移工政策多年，卻始終被困在一個狹窄框架裡：只要談到外籍勞工、外籍學生、外國白領專業人才或外國人社會福利，公共討論很快就被壓縮成「勞動問題」或「人權問題」。彷彿只要提出制度分流、權利義務重整、外國人專屬管理機制，就是不尊重外國人；彷彿只要台灣主張國家利益、公民優先、本國人民優先，就會立刻被貼上「排外」標籤。問題在於，外國人政策若只被放在勞動部的框架中處理，必然失準。移工不是單純的人力資源問題，外籍學生不是單純的招生問題，外國白領專業人才也不是單純的技術人力問題。外國人來台工作、就學、居留與使用公共資源，本質上牽涉內政、移民、人權、外交、警政、衛福、教育、國安與整體國家利益。若所有問題最後都壓在勞動部身上，勞動部就被迫替內政、外交、人權、衛福與社會福利議題背書，結果就是各部會責任切割，外國人權利不斷擴張，本國家庭與本國納稅人卻承擔最後成本。這正是台灣民眾產生「外國人超過國民待遇」剝奪感的根源。

台灣外勞政策的立法初衷，從來不是把外國人與本國人放在完全相同的位置。外籍勞動力原本是補充性，不是替代性；是基於國家需要有限度引進，不是無邊界地擴張外國人權利。外國人來台工作，原本就建立在不妨礙本國人就業機會、不破壞本國勞動條件、不衝擊國民經濟發展與社會安定的前提之上。我國《就業服務法》第42條以「保障國民工作權」為出發點，要求聘僱外國人不得妨礙本國人的就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。換句話說，外國人來台工作，本來就不是以「內外國人完全同一待遇」為制度起點，而是以本國人民工作權與社會安定作為優先考量。差別對待不是罪惡，差別對待本來就是外國人法制的一部分。真正需要特別規定的，反而是哪些部分要平等對待，哪些部分要基於人道與基本權保障給予保護。若一開始就用「外國人與本國人一體適用」作為前提，才是真正背離我國外勞政策的原始設計。台灣可以保障外國人的基本權益，但不能忘記制度的起點是保護本國人民的工作權、勞動條件、經濟發展與社會安定。這不是排外，而是正常國家在設計外國人政策時最基本的順序。

近年台灣移工政策討論，動輒引用國際公約、國際倡議、國際人權語言，彷彿任何國際文件只要被拿出來，就可以直接壓過本國法制、本國財政、本國人民權益與國家利益，而這種論述必須被重新檢視。台灣雖已透過《兩公約施行法》使兩公約所揭示的人權規定具有國內法律效力，但這不等於任何國際人權語言都可以被無限上綱，也不等於可以跳過我國憲政秩序、法制設計、財政能力與本國人民權益。兩公約保障基本人權，不應被曲解為要求台灣放棄對本國勞動市場、移民制度、健保勞保、社會福利與公共資源的政策自主權。 （相關報導： 張姮燕觀點：雇主不是提款機─移工制度改革不能單向轉嫁成本 ｜ 更多文章 ）

更何況，國際環境本身也早已改變。歐美民主國家並不是用毫無邊界的泛國際人權主義處理外國人政策。美國移民制度長期存在「公共負擔」原則，外國人若被認定可能主要依賴政府福利，就可能影響入境或移民身分。英國有「不得請領公共福利」制度，部分外國人的入境或居留許可若附有此條件，就不能請領多數由國家支付的福利、稅額補貼與住房協助。丹麥作為高福利國家，也要求部分外國居留者必須證明有能力支持自己與家人在丹麥生活，並將自立、語言、融入與居留條件納入制度設計。

這些國家並非不談人權，也不是不尊重外國人；相反地，這些國家正是因為知道社會福利、公共資源、邊境秩序與國家安全都有成本，所以才更清楚區分公民、永久居民、臨時移民、工作者、學生與難民之間不同的權利義務。因此，台灣沒有理由繼續用毫無邊界的泛國際人權論包裝一切。外國人可以來台工作、就學、居留，也應該受到基本人權保障；但這不代表所有外國人都應該與本國人民完全共享健保、勞保、社會福利與公共資源，更不代表本國家庭、本國雇主與本國納稅人必須為所有外國人政策買單。

台灣引進移工三十餘年，近年來又從越南、印尼、泰國、菲律賓等新南向國家招收大量外籍學生來台就學並工作，甚至以來台工作、畢業後留台作為吸引條件。越來越多外國人在台灣工作、生活、就學，問題已經不只是「人數變多」，而是制度沒有同步升級。當移工、中階勞動力、外籍學生、外國白領專業人才、外國技術人力與其他長短期居留外國人，都逐步進入台灣勞動市場、校園、社福、醫療與公共行政體系，台灣就不能再把外國人政策拆成各部會各管一段。勞動部、衛福部、內政部、教育部、外交部各管理一部分外國人事務，移民署、健保署、勞保局又各自處理自己的部分。最後每個單位都說自己依法行政，但沒有人從國家整體利益出發，去計算外國人口進入台灣後，對勞動市場、社會保險、健保財務、公共資源、行政成本與本國人民權益造成的總體影響。

光是外籍勞工來台工作，表面上是勞動力引進，但實際上涉及入境、居留、轉換、失聯、懷孕、生育、安置、醫療、子女、犯罪、社福、外交協調、來源國責任、跨國仲介、邊境管理與國安風險。這些問題沒有一項是單純勞動部可以獨立承擔。究其根源，是台灣移工制度長期把這一切壓在「勞動」框架裡處理。結果就是，外交該處理的來源國責任沒有清楚處理；內政該處理的居留與移民秩序沒有整體處理；警政該處理的非法與失聯問題沒有有效處理；衛福該處理的安置、醫療與社福邊界沒有分流處理；健保與勞保該處理的財務風險沒有透明揭露；最後所有成本卻被包裝成「人權」與「勞權」，往本國雇主、本國家庭與本國納稅人身上丟。

因此，台灣應該儘速針對外國人建立特別法與專責部門。這套制度的對象不應只限於藍領移工，而應包括移工、外籍學生、外籍專業人才、技術人力及其他長短期居留外國人。台灣需要一個能夠統整外國人工作、居留、保險、福利、爭議、安置、轉換、離境與社會成本的專責機關，而不是繼續讓各部會分散管理，最後成本卻由本國家庭、本國雇主與本國納稅人承擔。

這個專責部門不應只是勞動部底下的一個移工單位，而應該具有跨部會統整能力，處理外國人工作、居留、保險、福利、爭議、安置、轉換、離境、來源國責任、社會成本與國安風險。它應該整合內政、外交、勞動、衛福、教育、警政、健保、勞保與國安資料，定期公布外國人口對台灣公共資源、社會保險與行政成本的影響評估，並建立外國人專屬保險、專屬基金、專屬申訴與專屬爭議處理機制。外國人來台工作可以受到基本保障，可以有醫療與職災保護，也可以有清楚的申訴管道；但不應該與本國人民完全混在同一套社會福利與社會保險池裡，造成財務責任不清、風險外部化，也讓本國人民的權益被稀釋。

台灣可以文明，可以開放，可以尊重外國人，但不能因此忘記政府最優先的責任，是優先保護台灣人民。這不是反移工，也不是反外國人，而是要求國家把本國人民放回政策中心。台灣需要外國人，但需要外國人，不代表台灣就要放棄制度邊界；尊重外國人，不代表本國人民要被排到後面；保障基本人權，不代表所有社會福利、社會保險與公共資源都必須不分身分、不分責任、不分財務來源地共享。國家利益優先、公民權益優先、本國人民優先，這才是台灣外國人政策必須重新回到的起點。修正錯誤失準的移工政策，不該是不可能的任務。當歐美民主國家都已重新檢視邊境、福利、移民與國家利益的關係，台灣更應該把握此一國際趨勢，以「台灣優先」為起點，重新定錨外國人政策。 （相關報導： 張姮燕觀點：雇主不是提款機─移工制度改革不能單向轉嫁成本 ｜ 更多文章 ）

​＊作者為義守大學助理教授、台灣失能者家庭暨看護雇主國際協會理事長​。