林健正觀點：都市計畫與區段徵收的辯證─兼對徐世榮教授學術觀點的回應

徐世榮教授近期發表《建議將「區段徵收」更正為「開發協議」》一文，並在回應本人文章中，進一步主張廢除區段徵收制度，認為現行制度為「侵害人民基本權的制度」。作為長期參與都市計畫實務工作者，本人認為徐教授的論述存在對實務運作的重大誤解，特別是對區段徵收權利價值計算與土地分配機制的基本認知錯誤，有必要提出詳細回應與澄清。

都市計畫的擬訂與實施的辯證

徐教授常引用法院判決主張「都市計畫公益不等於土地徵收公益」，但這種論述忽視了都市計畫實施的現實需求。擬訂都市計畫確實不等於實施都市計畫，兩者的範圍也不能劃上等號，但都市計畫絕不能只停留於紙上作業。現代都市發展的實踐中，依法定程序進行整體開發是必要的，但這並不意味著強制取得全區土地的做法。

實務上，有些具有文化保存價值或社區紋理意義的聚落可以被保留並排除於區段徵收範圍。本人在前文中已經指出，都市計畫範圍並不等同區段徵收範圍，對既成人口密集的聚落，地方政府常將之列為保留區，排除於區段徵收範圍。這種彈性處理已是實施都市計畫的常態，而非徐教授所批判的強制掠奪。徐教授對此實務操作的常態似缺乏充分瞭解。

公共設施取得與受益者付費原則

都市計畫實施的核心項目在於公共設施的興建，其用地取得方式包括一般徵收、市地重劃與區段徵收。所謂比例原則即以最小損害兼顧公平性，整體開發是現代都市計畫不可避免的趨勢。徐教授主張以一般徵收取得公共設施用地，顯違反比例原則，這種主張實際上是落伍的手段，且不論政府的財政負擔，一般徵收既違反地主之間的公平性，導致部分地主特別犧牲，卻成就其他地主的利益。

都市計畫範圍內的地主享有土地使用變更與整體開發的利得，基於受益者付費的原則，公共設施用地與開發費用應列為地主的共同負擔。徐教授的主張讓全體納稅人為因都市計畫而獲得巨大土地增值利益的地主買單，此舉才是真正違背公平正義。此建議不僅在理論上站不住腳，實務上亦為不切實際的倒退思維。

以都市更新理念落實安置計畫

台灣的都市計畫常落後於實際發展需求，這正說明了與時俱進的重要性。對於區段徵收的現住戶，土地徵收條例第47條已明文規定現住戶可申請原地保留，但我們的思維不應僅止於此。筆者倡議以都市更新的概念推動安置計畫，採行立體建築空間的分配，落實「住者有其屋」的理念，如此即可突破傳統土地最小分配面積的限制。

此創新作法不僅能整合小地主的權利價值，顯著提升都市空間利用效率，更能在保障原住戶居住權益的同時，實現整體都市發展目標。透過垂直發展的空間分配設計，地主在選配土地時有更多元的選擇，充分保障地主權益與自由意願。然而，徐教授的論述未見此類前瞻性的思考，仍然停留在平面土地分配的傳統框架。 （相關報導： 徐世榮觀點：社子島區段徵收大問題 ｜ 更多文章 ）

區段徵收的公開透明機制

徐教授批評區段徵收導致居民被迫遷移，但這種論述忽視了制度設計的根本優點。區段徵收以抽籤方式選配土地的機制，是實現都市計畫公開透明的重要機制。此作法有效地消除人為操控與官商勾結的可能性，同時確保地主依序選配土地，領回土地的市場行情相近，不會受籤號的影響。

透過妥善的規劃設計，區段徵收能夠同時達到建築街廓地形方整，創造優質的都市景觀；完整地保存特殊地景與歷史建築，維護地方文化資產；並完善現住戶的安置計畫，落實「先建後拆」的目標。這些是徐教授所主張的一般徵收或開發協議難以同時達成的綜合效益。徐教授未重視對這些制度優勢，僅予嚴辭批判，顯示其對制度設計缺乏全面的理解。

社區重建計畫的整體願景

區段徵收的安置計畫不應僅為補償機制，而應提升至社區重建的高度。透過完善的制度設計，能讓不同條件的居民找到適宜的參與方式。有屋有地或有屋無地者可透過權利變換參與都市更新，改善居住及生活的環境；無屋有地者可憑土地的權利價值參與住宅社區計畫單元的整體開發，取得舒適、安全與衛生的現代化住宅，分享社區開發的成果；無屋無地的住戶亦可透過配租社會住宅，獲得基本的租屋保障。

這種多元化的制度安排，能讓原社區居民在開發後繼續居住在熟悉的環境，落實「就地安置」及「先建後拆」的目標。依土地徵收條例第31條第1項：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。」此規定足以實現建物所有權人「建坪以一坪換一坪」的期待，這正是從都市更新發展出的獨特模式，進步的安置計畫提供留住居民的全方位方案。徐教授對此未予重視，僅否定為強迫拆遷侵犯人權的手段，令人遺憾。

社區參與及開發協議的定位

都市計畫具有高度的公共性，涉及不特定多數人的權益，向來強調社區居民參與的規劃與審議。對於特定私人基地的建築開發，或者非都市土地的開發許可，需在公共利益與私人利益間尋求平衡，公私部門開發協議因而有其適用的空間。然而，這並不表示區段徵收作為都市計畫實施工具應被完全取代。

開發協議適用於規模較小、影響有限的私人開發案，而區段徵收則適用於大範圍的都市計畫整體開發。兩者各有其功能與適用情境，關鍵在於選擇合適的工具來處理不同性質的開發需求。徐教授未重視此差異性，企圖以單一的開發協議模式取代所有情況，此一刀切的思維實為不切實際的理想主義。

權利價值計算與稻草人謬誤

更令人關注的問題是，徐世榮教授對權利價值、土地分配等實務存在重大的誤解，因而產生稻草人謬誤，把原本公平合理的制度說成對地主太不公平，例如「抵價地比例名為40%，實則地主只領回不到30%，政府把公共設施灌在抵價地內」；其對區段徵收的最大誤解出現在其著作中：「如果農地當初的徵收價格是1坪10萬，徵收100坪，總徵收金額1,000萬，土地變更為商業區後，一坪土地價格100萬，地主就只能領回10坪土地」（徐世榮：土地正義, pp. 160-161, 遠足文化事業, 2016.）。 （相關報導： 徐世榮觀點：社子島區段徵收大問題 ｜ 更多文章 ）

實際上，權利價值與地價補償之間存在修正係數，開發前農地、建築用地與路線旁土地各有不同的權重，開發後依各街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形，以開發成本法評定各街廓路線價或區段價，因此地主實際領回的比例具一定分佈與平均值；若原建地的權利價值為農地的兩倍，土地的分配設計可以符合地主對「建地以一坪換一坪」的期待。徐教授對制度運作的誤解是其錯誤論述的根源，顯示其對專業領域缺乏客觀的理解，此乃對配地計算方式的錯誤理解。

此外，土地徵收中的「超額徵收」指政府為公共建設項目（例如：興建道路、學校、捷運站等）進行土地徵收時，除徵收公共設施實際所需土地外，另徵收部分周邊的土地。政府可將額外徵收的土地，經過重新規劃後出售或租賃，其收益可用於支付公共建設的成本，減輕國庫負擔。

然而，都市計畫法第32條規定的使用分區與第42條規定的公共設施用地均為都市計畫不可分割的一部分，區段徵收是都市計畫實施工具，不宜將都市計畫單元整體開發誤解為「超額徵收」，否則如何解釋為取得公共設施用地而進行的市地重劃？

學者門外漢式的理解

公共知識分子不應誤用社會對專業的信賴。徐世榮教授對區段徵收權利價值與配地的計算公式的理解似顯不足，與其地政學者的身份不符。因對區段徵收專業的誤解及實務經驗的不足，徐世榮教授忽略城市空間治理的實證經驗，進而嚴詞批判區段徵收制度。

若觀察徐世榮教授過去15年來的言論，可知其問題皆源於對權利價值與土地分配的錯誤理解。實務上，原農地配地通常介於25%到65%之間，提高法定抵價地比例會導致分佈曲線平移，壓縮公共設施用地比例，不利於公共環境品質。

區段徵收與市地重劃在社區長遠發展上具比較利益原則。市地重劃中地主領回較高比例土地，壓縮公共設施用地，利益向地主傾斜，影響社區長遠發展；市地重劃中原位次分配使都市計畫的擬訂與審議易受人為的操控；市地重劃配地比例過高，則缺乏足夠的籌碼落實社區重建安置計畫。

蘇志超教授的真知灼見

徐世榮教授忽略區段徵收對城市空間治理的貢獻，輕忽地權、地用、地價及地稅的社會意義，高舉「土地正義」的旗幟，卻似為少數資產階級地主代言，在批評區段徵收的同時，我們有必要引用已故政大地政系教授蘇志超的見解如下：

「歐美各國規定細部計畫土地內之街道、水道及溝渠設置所需之土地及費用，應由土地所有權人或投資人負擔。我國政府卻負擔細部計畫的公共設施費用，地主可享受地價上漲之利益。此種細分辦法，就土地政策之觀點論，實屬政府不智之舉，等於花錢製造不平問題。

都市計畫內的道路、廣場及其他公共使用之土地，既為該區段全體所有權人共同使用及享益，其地價自應由該區段全體所有權人，按私有土地之面積比例，共同分攤。政府基於何種理由，代此等少數人補償，彼等共同使用享益的公用地之地價？

在重劃地區（含區段徵收區）之私有土地中，劃出一部份，供全體所有權人共同使用。雖因此而減少私有部分土地之面積，但私有部分之土地價值，卻因公用地之提供便利使用，而顯著增加。享受利益者自應分攤因創造此種利益所費之成本。政府何得慷一縣市全體納稅人之慨，而為少數享益人代付此種成本？

既使對此少數享益人而言，亦非公平。因各所有人保有之土地面積多寡不等。保有土地面積愈大者，因公用地之開闢，可享受漲價之利益則愈大。政府動用公帑，而幫助大地主，坐收更大不勞而獲之利益，豈能謂公平？ （相關報導： 徐世榮觀點：社子島區段徵收大問題 ｜ 更多文章 ）

對市區內空地之開發，或舊市區之更新與重建，似以採行市地重劃方式較易實行。對於都市郊區新社區之建設，仍以政府實施區段徵收，或參照上述歐美國家之經驗。」（蘇志超：比較土地政策, pp. 357-90, 五南圖書出版社, 1999.）

結語：專業與現實的回歸

台灣的區段徵收具本土的特色，核心精神在於土地開發盡量留住社區居民，保留社區紋理與人際網絡，此在歐美國家較為罕見。徐世榮教授對土地正義的關懷值得肯定，但學術討論必須建立在對基本制度運作的正確理解之上，不能因個別案例執行缺失，基於錯誤認知全盤否定行之有效的制度。

真正的土地正義並非停止所有開發行為，而是確保開發過程依法、透明並保障地主合理的權利。區段徵收制度需要持續檢討與改進，改革的方向應該是完善權利價值評估機制、強化民眾參與和資訊公開、優化安置計畫的多元選擇，以及建立更完善的救濟管道，而非基於誤解提出不切實際的替代方案。

期望學術界回歸專業理性的討論，特別是徐世榮教授等具有影響力的學者，應先充實專業知識，深入了解制度的實際運作，再進行學術批判。否則，基於錯誤認知的批判不僅無助於制度改進，還可能誤導社會大眾，阻礙台灣都市發展的進步。

＊作者為國立陽明交通大學退休教授 （相關報導： 徐世榮觀點：社子島區段徵收大問題 ｜ 更多文章 ）

參考文獻

徐世榮觀點：建議將「區段徵收」更正為「開發協議」 | 評論- 風傳媒 
徐世榮觀點：民主台灣不須再有侵害人民基本權的區段徵收制度 | 評論 - 風傳媒 
林健正觀點：台灣區段徵收制度的本土特色與爭議回應 | 評論 - 風傳媒 
林健正觀點：美式開發協議與效益主義─兼評徐世榮「區段徵收改開發協議」之議 | 評論 - 風傳媒 
林健正觀點：地政專業中不可承受之輕─兼評「土地正義」 | 評論 - 風傳媒 
徐世榮：土地正義, pp. 160-161, 遠足文化事業, 2016.
蘇志超：比較土地政策, pp. 357-90, 五南圖書出版社, 1999.