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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

方瑋晨觀點:媒體的公平競爭NCC與公平會應共同把關

作者認為,今年經歷民視停播事件、三立移頻等事件後,NCC更應該扮演好良善的把關地位,且在事件發生當中亦未見NCC對「潛規則」有任何具體作為或決定。(資料照,Solomon203@wikipedia)

作者認為,今年經歷民視停播事件、三立移頻等事件後,NCC更應該扮演好良善的把關地位,且在事件發生當中亦未見NCC對「潛規則」有任何具體作為或決定。(資料照,Solomon203@wikipedia)

今年至目前為止,傳播媒體領域最受矚目的事件莫過於民視與TBC、凱擘爭議事件。2018年5月初,TBC與民視新聞台就授權費用未達成協議,TBC也未獲得民視新聞台的臨時授權,因此暫停播出桃、竹、苗、台中等地的TBC有線電視收視戶無法收看。這個事件看起來似乎僅是授權費用的問題,但細繹其脈絡,才會了解這個問題是有線電視產業隱晦的一個問題,就此爭議詳情可參本人文章《價格問題回歸仲裁機制,民視三頻道授權問題暫露曙光》。事實上此類型事件並非首例,於2016年間也曾經發生過中投有線電視將三立電視台「移頻」事件,頻道業者、系統業者與MOD間的煙硝味越來越重。

細繹民視停播事件、三立移頻事件,似乎能夠看到一些前因後果,民視新聞台於2017年底上架MOD,凱擘即曾因「年度例行調整」為由向NCC申請下架民視台灣台、民視第一台,後凱擘撤回該申請。2017年末至2018年初,凱擘、台固、TBC等有線電視業者以授權費用無法談妥為由,表示可能斷訊民視相關頻道。而2016年的三立移頻事件則是三立電視於2016年7月上架中華電信MOD,台數科旗下的中投有線公司隨即將三立新聞台將原本的54台移頻,三立備受壓力下,於2016年9月1日起就停止在MOD上架,網路媒體更曾直白以《不聽話就移頻 三立慘遭多系統業者修理》報導此事。從這兩個事件中,我們可以進一步的發現頻道業者(例如民視、三立)為獲取更高收益,希望將其頻道上架中華電信MOD,卻遭到國內主要系統業者(MSO,如凱擘、台固、TBC、台數科)停播或移頻。本文無法逕而斷定系統業者採取此類措施之必然因素,但由時間的密接性以及後續發展而言,有很高的可能性是源自於系統業者與MOD一觸即發的緊張關係。

依據NCC於107年8月7日公布之「107年第2季有線電視訂戶數」統計資料,目前我國有線電視總訂戶數為5,156,824戶,凱擘集團總訂戶數1,078,274戶(占有率20.91%)、中嘉集團總訂戶數1,092,257戶(占有率21.18%)、台灣寬頻集團總訂戶數703,787戶(占有率13.65%)、台固集團總訂戶數566,259戶(占有率10.98%)、台數科集團總訂戶數468,226戶(占有率9.08%),此五大集團目前於台灣的有線電視系統業者市場中市占率約百分之七十五,其餘獨立系統皆無法望其項背。

而依據NCC公布107年第2季為止中華電信MOD用戶數統計資料,自101年第1季MOD用戶數1,106,070戶,至107年第2季MOD用戶數已達1,805,323戶,107年第3季適逢4年一度的世界盃足球賽,MOD因策略得宜搭上此熱潮,用戶應也有成長。MOD的用戶數持續爬升對於傳統的系統業者而言是很大的壓力,也因為對消費者而言MOD跟系統業者所提供的服務有高度的重疊性,二者競爭在所難免。舉一例而言,今年6月間愛爾達獨家轉播世足賽,有線寬頻協會即公開聲明要求愛爾達授權所有賽事。事實上愛爾達原早規劃16強後與無線台(華視)共同播出,所有賽事皆可上網觀看,此議題後平息。

MOD與有線電視業者間存在著必然的競爭關係,隨著MOD用戶數逐漸攀升,系統業者也備感壓力。對於閱聽大眾而言,選擇增加能夠帶來合理的競爭,理論上也能夠有更好的組合、費率、服務品質;對於頻道商而言,理論上平台的增加及其間的競爭,可以為頻道商帶來更多的議價空間,但事實上似乎並非如此。系統業者因長期發展穩定,逐漸已有一套自身運行的規則,若頻道業者不遵循此規則,授權費用調整、移頻、斷訊都是可能的手段,在此手段下頻道甚無反抗空間,自然也會壓縮頻道業者選擇合作夥伴的可能性,2016年的三立、2018年的民視皆屬適例。

NCC屬於廣播電視主管機關,對此類情形卻難以積極處置規管。實則,NCC對於此類系統經營業者以不正當方式給予差別待遇之情形,目前有線廣播電視法第37條第1、3、4項規定:「系統經營者對衛星頻道節目供應事業、他類頻道節目供應事業、境外衛星廣播電視事業、無線電視事業,應訂定公平、合理及無差別待遇之上下架規章,並應依該規章實施。第一項上下架規章有妨礙公平競爭或消費者權益者,中央主管機關得限期令系統經營者修正之。系統經營者、其關係企業或其直接、間接控制之系統經營者,不得以不正當方法,促使衛星頻道節目供應事業、他類頻道節目供應事業、境外衛星廣播電視事業、無線電視事業對其他系統經營者或其他供公眾收視聽之播送平臺事業,給予差別待遇。」同法58條、64條對違反者定有罰則,然實務運行上可能是因為主管機關態度或其他理由,對於系統業者而言嚇阻力有限。

實則,差別待遇、不當競爭皆屬公平交易法重要議題,公平交易委員會應可管轄,且近年公平會屢屢對矚目案件裁處鉅額罰鍰,對市場交易公平性維護甚有助益。然而公平會對於通傳案件之調查處置均較為保守,查詢公平會所為決定,近年有因聯合行為、結合申報失當所為者;就系統業者與頻道商爭議,近年最有名者為2016年凱擘等三家業者因MG(Minimum Guarantee)計價戶數爭議而遭公平會裁處鉅額罰鍰。參酌公平會近年案例,對傳播領域處置者並非沒有,然而多半涉及聯合行為、結合申報、不實廣告或者是授權金之問題裁處,甚少看到公平會對於系統業者「上下架、移頻、斷訊」等行為做出裁處。本文認為,會有這樣的現象可能係源自於2010年間公平交易委員會與國家通訊傳播委員會之協調結論

該協調結論第二點已定調,就衛星廣播電視節目上下架爭議,該結論第一項認為,如涉及價格或交易條件議定,則由NCC依規定辦理。然而依據該協調結論第二點第二、三項:「2.關於衛星廣播電視節目上、下架爭議案件,倘係因相關事業有違反公平交易法情事所致,如頻道節目供應業者或系統經營者之不當杯葛行為、搭售或差別待遇;或統購、聯賣等聯合行為或結合、或為其他違反公平交易法等情事者,由公平會依公平交易法相關規定辦理。公平會受理該等案件應先徵詢通傳會廣電政策與監理評估意見,通傳會亦得檢附具體事證移請公平會查處。3.具有市場優勢地位之衛星廣播電視節目上、下架爭議案件,公平會與通傳會均得同時分別逕依職權及相關法令規定辦理。」由此可知,縱使依據該協調結論,公平會當然也有依職權介入之餘地,若業者市場優勢地位及違反公平法事實甚為明顯,為維護市場公平性,公平會當然應該積極任事,介入處置。

2016年的三立移頻事件,後來三立電視台退讓而弭平爭議;2018年的民視斷訊事件,高度可能亦屬對於交易對象之不公平手段而致。NCC在這兩個重要議題中均沒有扮演良善的把關地位,亦未見NCC對「潛規則」有任何具體作為或決定。於2018年5月2日,NCC曾命民視就該事件提付仲裁,以求妥適快速解決,後來爭議雙方皆無意仲裁,NCC也沒有後續作為,傳播業界潛規則繼續運行,對我國傳媒發展環境並不是件好事。公平會本其維護市場交易公平性之職權,亦應對此類型事件介入調查,而非讓此類型事件掉入經濟管制的三不管地帶,持續損害我國傳播環境之進步。

*作者為有澤法律事務所律師

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