方瑋晨觀點:價格問題回歸仲裁機制,民視三頻道授權問題暫露曙光

2018-05-07 06:40

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「NCC於2018年5月2日,在努力進行了近十次調處後作出決定, NCC作成決定雙方透過仲裁途徑解決爭議。這樣的決定除對閱聽大眾有益外,亦同時也考量到了三間有線電視業者與民視間的私法自治、契約自由,尚屬合理。」(資料照,顏麟宇攝)

「NCC於2018年5月2日,在努力進行了近十次調處後作出決定, NCC作成決定雙方透過仲裁途徑解決爭議。這樣的決定除對閱聽大眾有益外,亦同時也考量到了三間有線電視業者與民視間的私法自治、契約自由,尚屬合理。」(資料照,顏麟宇攝)

近幾個月來,凱擘、台固、TBC三間國內大型有線電視業者與民間全民電視公司(簡稱民視)間的授權糾紛延燒不斷,TBC更曾於2月間以跑馬燈方式通知用戶將下架民視新聞台,後因NCC持續努力調處,目前為止有線電視用戶還能夠正常的收看到民視節目。NCC於2018年5月2日,在努力進行了近十次調處後作出決定, NCC作成決定雙方透過仲裁途徑解決爭議。這樣的決定除對閱聽大眾有益外,亦同時也考量到了三間有線電視業者與民視間的私法自治、契約自由,尚屬合理。

電視台與有線電視業者間互動關係

就電視台與有線電視業者間之關係,電視台存在之目的在於製播節目,而有線電視業者則是將各個電視台排序上架,並且透過其於所營業區域內佈設之有線電視線路傳播給有線電視用戶。作個簡單的比喻,電視台可以比喻為食品、商品的製造工廠,而有線電視業者則為7-11、全家、全聯般的通路商。但是在有線電視領域中,這樣的「通路商」於市場中扮演著決定性的地位。

有線電視業者掌握了電視台的上架與否,縱使能夠被上架,被放在五十幾台跟被放在九十幾台,所帶來的商業價值、傳播效果即屬天差地遠。至本文撰文之日為止,臺灣經申請許可經營經衛星廣播電視執照的電視台約莫三百間(另外少部分為無線廣播電視),但是實際上若以有線電視經營而言,因傳統有線電視頻寬有限,以往約只能容納100台左右,有線電視業者也能透過這個理由去擇取是否讓電視台上架播放。然而在2016年後有線電視開始逐漸數位化,至近期數位化普及率也一再提高,甚至接近百分之百,有線電視數位化後由傳統的類比訊號改變為數位訊號,因此頻寬大幅增加,有線電視數位服務者,基本上已經沒有上架頻道數上限的問題,因此有線電事業者也較無法以頻寬為由作為上下架與否的主要考量。

我國有線電視系統業者經營現況

依據NCC統計資料,目前全國的有線電視系統經營業者共65間,又依據NCC製作之「有線電視系統業者名單」,可知目前有線電視業者中約二十餘間為獨立經營,其於多半隸屬於中嘉、台固、凱擘、臺灣寬頻(TBC)、台數科此五大有線電視業者,因此此五大有線電視業者於市場中占有相當程度之影響力。附帶一提者,雖然2012年後法規允許有線電事業者跨區經營,唯因諸多現實層面的考量,目前多數地區仍是單一有線電視業者經營,以我國行政機關密度最高的中正區為例,即僅有維聯集團一間有線電事業者經營。因為實然面的困難使得各地區有線電視經營市場壁壘分明,其他業者難以加入競爭,故許多地區市場獨占下的缺點也容易因此孳生,此為我國目前實然面的問題。

NCC官員表示,系統台變更頻道表,依據過去慣例,必須在一個月內,將營運計畫書送NCC審查。(取自維基百科,Solomon203攝/CC BY 3.0)
「依據NCC統計資料,目前全國的有線電視系統經營業者共65間,又依據NCC製作之「有線電視系統業者名單」,可知目前有線電視業者中約二十餘間為獨立經營,其於多半隸屬於中嘉、台固、凱擘、臺灣寬頻(TBC)、台數科此五大有線電視業者⋯⋯」(取自維基百科,Solomon203攝/CC BY 3.0)

有線電視業者跟頻道業者間的互動而言,頻道業者透過授權方式,授權有線電視業者播送其電視製播內容,而有線電視業者通常會提供一定的授權金,或者向頻道業者收取上架費。在這個關係中,有線電視業者對於頻道業者有相當的支配力,在一定情況下有線電視業者能夠下架頻道,或者將其頻道調整位置,只要有使用過有線電視的閱聽大眾都知道,頻道的位置跟他的被收看可能性息息相關,對於電視台而言,此即為重要且影響長遠的變動。

NCC竭盡所能調解後採納仲裁程序

凱擘、台固、TBC三間業者與民視間就民視三台(民視新聞台、民視臺灣台、民視第一台)的授權金爭議自2017年下旬延燒至今,凱擘原擬下架民視台灣台、民視第一台,後NCC就法律疑義介入調查,凱擘於2017年11月23日撤回申請。而TBC於2018年2月間原擬將停播民視,後續NCC介入調處,目前仍持續調處中。該等有線電視業者認為民視以「包裹式」、「共同授權」方式處理民視新聞台、民視第一台、民視台灣台,與先前的商業習慣不合,且打破雙方商誼,故至今已多次調處,仍無法成功達成共識。

依據有線廣播電視法第55條:「系統經營者與頻道供應事業間有關頻道播送、授權條件及訂戶數認定之爭議,或系統經營者間之爭議,得向中央主管機關申請調處;調處不成時,得依法提起民事訴訟。」又依據有線廣播電視法第53條:「系統經營者有營運不當、損害訂戶權益情事或有損害之虞者,主管機關得令系統經營者限期改正或為其他必要措施。」本案件中NCC竭盡全力進行調處,NCC也罕見於4/25依照有廣法53條與衛廣法43條的「其他必要措施」做成行政處分,要求業者完成授權,若期限內未完成可能依法開罰,造成部分業者反彈,並認為這是NCC過度干預市場機制。

20170616-民視電視台16日舉行「民視20週年系列活動」,圖為民視新大樓外觀。(顏麟宇攝)
「凱擘、台固、TBC三間業者與民視間就民視三台(民視新聞台、民視臺灣台、民視第一台)的授權金爭議自2017年下旬延燒至今,凱擘原擬下架民視台灣台、民視第一台,後NCC就法律疑義介入調查,凱擘於2017年11月23日撤回申請。而TBC於2018年2月間原擬將停播民視⋯⋯」(顏麟宇攝)

2018年5月2日,NCC對本案再作出決定,並未如媒體臆測的祭出高額罰鍰,而是依據有廣法第53條的「其他必要措施」,要求有線電視業者與頻道業者進行依據仲裁法進行仲裁,筆者查詢相關資料,本案件是NCC近十年以來第一次命業者間進行仲裁。獨立機關於經濟行政領域中,透過處分促使業者間進行仲裁並非毫無先例,106年10月間公平交易委員會公處字106094號處分書就曾經命業者應進行協商程序,且「協商內容不得限制協商對象透過法院或獨立第三方之仲裁途徑解決爭議。」公平會此一處分內容雖然與NCC此次作成之處分略有不同,但本質上都是公權力不過度介入司經濟領域之契約爭議,並交由民間第三方公正機制進行判斷,本質上皆有尊重私經濟領域之色彩。

仲裁程序將為民視下架爭議帶來曙光

仲裁是具有法律效力、公信力之紛爭解決機制,由雙方依法共同選出具專業知識、經驗且信望素孚且具備相當資格之仲裁人,仲裁人將於一定期間內參酌雙方意見密集審理該案件,並盡速做出仲裁判斷。仲裁人之判斷於當事人間與法院確定判決效力同一,可據以申請法院執行裁定。仲裁具備專業性、迅速性、衡平性之特徵,於我國仲裁制度亦十分盛行,特別是大型工程案中經常會以契約約定仲裁條款,以利爭端解決。

於民視授權爭議中,有線電視業者與頻道業者先前的契約中應無約定若有爭議應先行仲裁或相關條款,且雙方目前亦無協議仲裁之情形,於此前提下NCC直接促使雙方應採取仲裁程序解決是否合理,值得深思。本文認為本次民視下架事件中,NCC調處次數已多達十一次,於不直接使用高權強制力的前提下堪稱竭盡所能。而此次的授權金事件,其私法爭議色彩相當濃厚,若NCC逕以行政處分、行政罰方式介入也將有失當之處,又考量到民視新聞台向來受到廣大收視戶之喜愛,若遭下架將會嚴重影響大眾之權益,且既有現況僅有民視新聞台上架,基於前述各項考量下,僅將民視新聞台授權費用交付公正、專業且迅速的第三方仲裁機制對本案做出判斷,是合理的解決方法。

至於媒體報導,有業者認為NCC的決定已逾越有線廣播電視法第53條的授權,是違法且違憲的決定云云。有線廣播電視法第53條授權主管機關有「令系統經營者限期改正或為其他必要措施」之權限,「其他必要措施」係立法者賦予主管機關就具體個案之裁量空間,故業者仍須提出更堅實之理由始能有效主張此一決定有違法、違憲之虞。

如前所述,NCC將此類爭議交付仲裁甚為少見(本文目前未尋得相關案例),這樣的處理方式後續會如何發展,亦有待觀察。但NCC清楚劃分公權力領域及私經濟領域,且尊重專業第三方機制,這樣的作法即值得贊同。或許未來可能作為相關授權費用爭議的參考指標。作為有線電視的用戶、作為民視頻道的收看戶,本文誠摯希望此次爭議能顧及廣大收視權眾並盡速解決。

*作者為執業律師

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