方瑋晨觀點:頻道業者訴願成功,NCC如何面對與黨政軍條款抵觸之換照事件?

2018-03-24 06:30

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針對頻道商換照一案,作者建議NCC應盡速舉行聽證會,並且逐步建立起對此類型案件之處理模式,以免造成市場之過度紊亂及不安,影響閱聽大眾之權益。(取自維基百科,Solomon203攝/CC BY 3.0)

針對頻道商換照一案,作者建議NCC應盡速舉行聽證會,並且逐步建立起對此類型案件之處理模式,以免造成市場之過度紊亂及不安,影響閱聽大眾之權益。(取自維基百科,Solomon203攝/CC BY 3.0)

我國有線廣播電視法、衛星廣播電視法、廣播電視法皆定有政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資該等事業之規定,此即為俗稱之「黨政軍條款」。因此三部法律對黨政軍條款甚為嚴格,中央通傳主管機關(即NCC)解釋空間甚為有限,故近年來欲經營電視相關事業之企業,其本身之股東中若有違反黨政軍規定者,即難以通過NCC之檢驗而成功經營電視相關事業;更有甚者,若現有之電視相關事業經營者欲換照時,亦會遇到黨政軍條款之限制而有所阻礙。黨政軍條款意在建構我國媒體獨立自主之報導環境,惟實然面運行下亦可能產生少數企業股東以此規定阻礙企業進入電視相關事業經營之極端狀況。

2018年3月21日媒體報導,11個頻道商於換照時NCC查明該等頻道商有黨政軍間接投資情事,雖仍准允換照,惟於換照處分上附加附款,以保留廢止權方式要求業者3年內排除黨政軍持股,否則得廢止執照。之後9個頻道對NCC之換照處分向行政院訴願會提起訴願,訴願結果認定此附款與處分間並無合理關連性、且業者欠缺改善之期待可能性,故撤銷原處分命NCC另為處分。黨政軍條款解釋空間有限一事雖有其可議之處,惟本文並無意為立法論上之探究,而係欲進一步思考該等換照處分遭行政院訴願會撤銷發回後NCC可能之處理方向及其後續效應。

此類型事件主要涉及之法律為衛星廣播電視法第5條黨政軍條款、同法第10條之「申請經營廣播衛星電視事業」類型、同法第18條關於「衛星廣播電視事業申請換照」類型,本訴願案即為後者。就本訴願案而言,本文無法詳細得知行政院訴願會所持之理由,依據目前媒體報導,訴願會並未嚴守衛星廣播電視法現有規定,且似混淆黨政軍條款申設、換照、裁罰之不同規定,而以實質之解釋方向認定原處分有所失當進而撤銷,這樣的訴願決定很有可能實質的架空目前的黨政軍條款限制,做為依法審理訴願案件之受訴願機關,行政院訴願會有逾越其權限之虞。質言之,縱然目前之黨政軍條款有適用上困難或違憲之疑慮,亦屬立法權、司法權(特別是釋憲機關)之權責範圍,行政院訴願會所為決定是否有當仍有可議之處。

訴願決定已經做成,依據訴願法第81條第1項NCC必須撤銷原處分並另為處分,依據訴願法第96條:「原行政處分經撤銷後,原行政處分機關須重為處分者,應依訴願決定意旨為之,並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」NCC於重為處分時,可能有三種做法:

一、逕為換照處分,不再附加附款

對NCC而言,直接對事業為換照處分且不再附加任何附款是個可能的作法,但如前所述,因黨政軍條款仍有效存在,依據依法行政原則,NCC為具體處分時不可能將該條款置之不理,而該條款亦無賦予NCC足夠之裁量空間,故若NCC無視現行法律規定逕為處分而未同時對事業違反黨政軍條款部分做出任何處置時,NCC即可能陷入違法之窘境,此途雖然與行政院訴願決定意旨相近,但衡量法律面及實際面考量,實較不可行。

二、逕為處分並仍附加附款

NCC也可以在進行內部的調查及行政程序後,仍然做出換照處分,並且依據黨政軍條款做出相同或相類似的附款。這樣新的處分是否與行政院訴願決定有所違背,須依據訴願決定所持主要理由而定。NCC若逕為處分並仍附加附款時,原則上尚屬可行,但NCC是否有完備其調查義務、是否有完整參照行政院訴願決定意旨、是否完整踐行對當事人應為之程序,將會左右該處分之合法性。

三、完備調查程序,舉行聽證後再為處分

NCC為中央行政機關組織法第3條明定之獨立機關,依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。NCC既不受其他機關指揮監督,行政院訴願委員會卻得對NCC做成之行政處分為訴願審查,本質上似與獨立機關之定義有所衝突。蓋依釋字613號解釋:「承認獨立機關之存在,其主要目的僅在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督,使獨立機關有更多不受政治干擾,依專業自主決定之空間。」而公平交易法第48條亦於2015年2月4日修法,規定公平會做成之處分或決定,將直接適用行政訴訟程序,其立法理由更敘明:「若獨立機關所為之行政處分或決定仍受「訴願法」第四條第七款規定,由行政院管轄之,恐有違司法院釋字第六一三號解釋之意旨與剝奪公平交易委員會作為獨立機關地位之嫌。」針對NCC所為之處分現時仍未為相應修正,於修正前應為合憲性解釋,使行政院訴願委員會對相關訴願審查權限,限縮為只能為「合法性」審查,方符法理。

若NCC能舉行聽證再為處分,不僅能完備調查程序,未來縱使對處分有所不符,亦得直接進入行政訴訟程序,行政院訴願委員會也無需面對黨政軍條款適用上的困難,並得維護獨立機關之設置精神。黨政軍條款作為我國傳媒產業之約束,這是國家正常化、健全媒體環境之必要手段,但近年黨政軍條款歸責主體似有不當,造成極端案件叢生之聲浪不斷湧現,權責機關應思考如何於二者間取得平衡。本案屬於黨政軍條款之特殊案例,NCC更應該謹慎做出決定,本文建議NCC應盡速舉行聽證會,並且逐步建立起對此類型案件之處理模式,以免造成市場之過度紊亂及不安,進而影響閱聽大眾之權益。

*作者為執業律師

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