董泰琪觀點:退撫新法第37條違憲初探

2018-09-01 06:40

? 人氣

退休警消人員舉行警消不服從遊行,參與遊行民眾手持「停止退撫惡法」布條。(資料照,顏麟宇攝)

退休警消人員舉行警消不服從遊行,參與遊行民眾手持「停止退撫惡法」布條。(資料照,顏麟宇攝)

銓敘部於106.5.10.部退三1064213317函援引釋字525號及717號解釋敘稱,法規因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題,故改革方案並未違反信賴保護原則,亦無涉禁止法律溯及既往原則。

然查釋字525號解釋如下:「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於授益行政處分之撤銷或廢止,即行政法規之廢止或變更亦有其適用。 行政法規公布施行後,制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時,應兼顧規範對象信賴利益之保護。 除法規預先定有施行期間或『因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題』外,其『因公益之必要廢止法規或修改內容』 致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,『應採取合理之補救措施』,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。」

揆諸該號解釋意旨,重點應該在於行政法規若因「情事變遷」或「公共利益」而停止適用,雖無不可,但若造成人民因信賴法規所生權利及利益之損害,立法者即應採取妥適「合理之補救措施」。

但是,銓敘部援引該解釋,卻以為只要冠上「情勢變遷」或「公共利益」之名,即可不生信賴保護問題,故可恣意廢止法規或修改內容,對於人民因此所受損害,只要採取自認「合理之補救措施」即可。該部甚至將「權利」與「利益」故意混淆,聲稱:「對於公務人員既得利益或預期利益之實質損害,已訂定合理過渡期間,以逐年緩降方式進行,俾緩和對退休人員生活衝擊並減少其傷害」,認為此即合理之補救措施。

殊不知對於退休老人而言,已無其他收入,按月領取退休金作為生活費乃是非常重要的大事,不僅是工作數十年才得到的法定權利,而且還是用來養老維生的活命錢,絕不是「逐年緩降」就能避免減少,因為畢竟還是減少。但時至今日,不但物價快速上漲、貨幣一再貶值,醫護費用也不斷增高,退休金非但未能合理調整,反而要逐年減少,對於已無其他經濟來源之老年生活當然有非常不利的影響,也勢必成為家屬及社會的沉重負擔。可見政府在退撫新法所採逐年減少退休老人退休金的作法,絕不是正當合理。易言之,麵已下肚應照價付款,已付出的勞動不能返還,應依約付薪,已付出的長期勞動青春已逝,應依法付退休金。因此,政府已依法給付的一次退休金,既然不應也無法收回,依法按月給付的退休金,當然應該繼續按月如數照給。

其實,所謂「合理之補救措施」,在釋字525解釋中並未詳細說明,但嗣後在釋字620號解釋中有較清楚之闡述,銓敘部卻未援引。查釋字620號解釋理由書:「對於人民既存之有利法律地位,立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的,原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者,立法者即有義務另定特別規定,以限制新法於生效後之適用範圍,例如明定過渡條款,於新法生效施行後,適度排除或延緩新法對之適用(本院釋字第577號解釋理由書參照),或採取其他合理之補救措施,如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等(85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2規定參照)」。

依上述620解釋意旨,顯然對於人民依據信賴保護原則有「特別保護」之必要者,立法者應有為其訂定「特別規定」之義務。就此而言,退休人員於新法施行前、任職時既已依舊法完成長期勞務提供之義務,又已依法按月繳納退撫基金,完全符合舊法退休構成要件而退休,已發生按月領取退休金權利之法律效果,且該權利受憲法第15條人民財產權之保障,則嗣後制定退休新法時,退休老人自屬信賴保護原則下應予特別保護之對象,新法應有特別保護規定,而不是傷害規定,不能使其得自於長期辛苦勞動、用之於養老活命的退休金受到任何侵害,此方為文明國家合理之補救措施。因此退撫新法第37條採逐年減少退休所得之規定,絕對不是「合理之補救措施」,顯與釋字525號及釋字620解釋之意旨不符。

若謂人民權利因法律制定、修正或廢止而蒙受損害者,究應如何補救,其實在620解釋理由書已有明示,除可在法律中規定過渡條款,排除適用或延緩暫不適用,讓歲月自然流逝而獲得解決外,該號解釋更特別提出一種作法,即援引勞動基準法第84條之2關於退休金適用之規定,明示可採法律規定同一構成要件之事實分段適用新舊法律之方式。此方式亦即:凡依舊法退休人員,按舊法標準支給退休金;凡依新法退休人員,按新法標準支給退休金;凡工作年資跨越新舊法者,按適用新舊法之不同年資分段計算退休金。這才是正確適當又公平合理的作法。

至於717號解釋,所謂事實或法律關係跨越新舊法規適用期間者,無涉禁止法律不溯既往原則。此一解釋,對於新法施行後之現職人員,尚無不妥,因為現職人員尚未成就舊法之退休條件,所以對舊法的退休金規定只有期待權,沒有既得權。此時新法制定施行,現職人員無可避免的必須適用,已退休人員則未必,因此只有現職人員才有工作年資跨越新舊法期間之事實,迨至將來退休時,該等人員只能依新法所定之「退休條件」辦理,不得主張適用舊法。至於該等人員之「退休金給付標準」,除非新法特別規定屬於適用舊法之年資按舊法標準計算,否則只能適用新法標準。此乃新法不僅適用於施行後之事實,亦適用於舊法時期之事實,此即「不真正溯及既往」,為法許可。

惟值注意者,即釋字第577號解釋:「新訂生效之法規,對於法規生效前『已發生事件』,原則上不得適用,是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂『事件』,指符合特定法規構成要件之全部法律事實;所謂『發生』,指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言」。因此,凡屬已依舊法退休人員,且已依舊法標準按月領取退休金者,因無新法施行後工作之事實,故與新法完全無涉。由於新法已不能使之再適用新法之「退休條件」規定,則其第37條仍使之適用新法「退休金標準」之規定,不僅係屬「真正溯及既往」,已違反「禁止法律不得溯及既往原則」,應予禁止,而且亦與釋字第385號解釋「法律所定之事項若權利義務相關連者,本於法律適用之整體性及權利義務之平衡,當不得任意割裂適用」之意旨不符,致退休人員受憲法第15條保障之退休金財產權遭受侵害,足證退撫新法37條確已違憲。

銓敘部又於前函表示:「改革方案僅適用於方案實施後政府與現職及已退休公務人員之間仍繼續存在之法律關係,並非溯及適用於方案實施前已終結之事實或法律關係」。

然對該部所稱「政府與現職及已退休公務人員之間仍繼續存在之法律關係」一語,誠不知政府與該兩類人員之間究竟是何法律關係於新法施行後仍繼續存在?政府與現職人員間之法律關係,依大法官解釋是公法上職務關係,此種法律關係於現職人員退休後應已終止,不繼續存在。又,退休人員於退休之日起才具有領取退休金之權利,政府亦有自是日起支付退休金之義務,則此種政府與退休人員之間支付與領取退休金的權利義務關係,究竟是何種法律關係?此種法律關係究竟自何時開始?難道是從任職開始一直繼續至退休之後?

20180619-立法院臨時會19日處理軍人年改案,預計19、20日兩天預計完成三讀通過。反年改團體八百壯士也發出動員令,來自各地的退軍民眾陳抗遊行。(甘岱民攝)軍人年金改革 年改 軍改
立法院臨時會6月19日處理軍人年改案,預計19、20日兩天預計完成三讀通過。反年改團體八百壯士也發出動員令,來自各地的退軍民眾陳抗遊行。(資料照,甘岱民攝)

坦言之,政府與現職人員之間公法上之職務關係,確未繼續存在於退休之後,政府與退休人員之間支領退休金之權義關係,亦非自任職即已存在而繼續至退休之後,乃是自退休之日起才開始建立。因此,退休新法第37條規定施行前已退休人員亦應適用該法,因係不利益規定,故已違反「信賴保護原則」及「禁止法律溯及既往原則」,應屬違憲。同時,法律因情勢變遷固得修正甚或廢止,但退休所得係受憲法第15條保障之人民財產權,既得之於長期勞動,又用之於養老活命,誠與工作權及生存權密切相關,應屬人民基本權利之核心部分,再三審酌憲法第23條,確無容許法律得以「情勢變遷」為由予以限制之規定,自亦不應率以「公共利益」之名予以侵害。

況且,勞工為雇主工作,雇主依約支付薪資,與公共利益何干?勞工為雇主長期工作,依法雇主應支付勞工退休金,亦與公共利益無涉。同理,公教人員為國家服務,國家依法支付薪俸,又與公共利益何干?公教人員為國家長期服務,國家依事前言明之法定標準支付退休金,自與公共利益無涉,因此政府應無濫用「公共利益」之名,以法律侵害公教人員退休所得之正當理由。足見退撫新法第37條以損害退休老人退休所得,來增進公共利益,目的不正當;以刪減退休老人賴以活命之退休金,影響其財產權及生存權,手段不必要;以剝奪既得退休金法定權利,破壞國家信譽,損害人民對法律之信任,造成公教人員士氣低落,哀鴻遍野,限制不妥當,故顯已違反憲法第23條比例原則。

另觀甫於106年7月21日作成之釋字第751號解釋理由書:「法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此,法律一旦發生變動,除法律有溯及適用之特別規定者外,原則上係自法律公布生效日起,向將來發生效力(本院釋字第574號及第629號解釋參照)。又如法律有溯及適用之特別規定,且溯及適用之結果有利於人民者,即無違信賴保護原則,非法律不溯及既往原則所禁止。」

依上可知,法律之制定或修正,原則上應自法律公布生效日起,向將來發生效力。但法律若有溯及適用之特別規定,且係有利於人民者,則該規定無違信賴保護原則,亦非法律不溯及既往原則所禁止。反之,法律若有溯及適用之規定且不利於人民者,基於信賴保護原則及法律不溯既往原則,應予禁止。然觀退撫新法,原本應僅適用於施行後尚未退休之人員,但該法第37條却將施行前已退休人員溯及納入適用,且屬不利之規定,顯見政府並未維護該等人員依舊法既得之權利,遵守法秩序之安定與信賴保護及不溯既往原則,故退撫新法第37條實與釋字第751號解釋意旨不符。

此外,退撫新法第37條僅適用於擇領月退休人員,卻不適用於擇領一次退休人員,造成相同退休人員在法律上之差別待遇,致損害擇領月退休人員受憲法第15條保障之既得權利,故該法第37條規定亦已牴觸憲法第7條之平等原則。

綜上,退撫新法第37條,不僅牴觸憲法第7條平等原則、第15條財產權保障及第23條比例原則,而且亦與大法官釋字第385號、第525號、第577號、第620號、第717號及第751號等諸多解釋之意旨不符,應迅即宣告違憲。

*作者為前勞委會主秘

關鍵字:

我要發風

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

本週最多人贊助文章

你可能也想看