觀點投書:朱立倫的修憲構想不是內閣制

2015-01-13 14:53

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新北市長朱立倫以修憲走向內閣制,做為競選國民黨主席的政見。(資料照/余志偉攝)

新北市長朱立倫以修憲走向內閣制,做為競選國民黨主席的政見。(資料照/余志偉攝)

國民黨主席候選人朱立倫主張未來修憲方向朝內閣制前進,但是考量臺灣民眾無法接受民選的虛位職權總統,希望仿效法國第五共和憲法,將國防、外交、兩岸屬總統職權,直接寫入憲法增修條文,與行政院長明確分工。國家元首虛位,實權由閣揆掌握是內閣制的精神,然而朱立倫的修憲構想,總統有實權且由人民直選實際上仍是雙首長制的精神,不能說是內閣制。

朱立倫想要推動內閣制,卻又要仿效雙首長制創始國法國的制度,思考方向很奇怪。所謂依造法國第五共和憲法,總統有國防、外交等職權的說法並不完全精確,由於總統是國家元首與三軍統帥,對外代表國家,依慣例總統出席國際會議,主持國防會議。法國第五共和憲法關於總統職權的規定計 有:總理任命權 ( 憲法第 8 條)、主持部長會議 ( 第 9 條 ) 、提交公民複決權 ( 第 11 條 ) 、解散國會權 ( 第 12 條 ) 、部長會議決議簽署權及國家文武官員任命權 ( 第 13 條 ) 、緊急命令權 ( 第 16 條 ) 、咨文權 ( 第 18 條 ) 、牴觸憲法之國際條約不批准權 ( 第 54 條 ) 、三名憲法委員任命並指定主席權 ( 第 56 條 ) 等,可見法國總統有國防外交實權入憲規定的說法並不正確。

朱立倫若要推動內閣制,英國、日本等君主立憲國家當然不是仿效對象,因為他們的國家元首是女王及天皇,他們的內閣制是民主議會制與傳統君主制相互妥協的產物。德國的內閣制反倒可以參考,其元首由聯邦大會透過間接選舉產生,任期五年,連選得連任一次 ( 德國基本法第 54 條 ) 。聯邦大會由聯邦議會 ( 即德國的下議院 ) 議員及各邦議會議員依比例代表制原則選舉與聯邦議會議員同數之代表組成。因此,德國國家元首的產生兼顧各邦的民意。只不過臺灣是個獨立小國,不是聯邦國家,若要由立法院間接選舉,將立委選制改為更能反映實際民意分布的聯立制更為洽當 ( 參見我在風傳媒另一篇文章: 檢討立委選制比改內閣制更重要 ) 。

另外,德國總統具有對外代表國家與外國締結條約、派遣並接受使節、行使赦免權即公布法律之元首權(第 60 條)、內閣閣員由總理提請總統任免權 ( 第 64 條 ) 、聯邦議會不同意總理的任命,且十四天議會未自行選出總理之主動解散聯邦議會權 ( 第 63 條 ) 以及總理因聯邦議會未以過半數支持信任案之被動解散聯邦議會權 ( 第 68 條 ) ,以及聯邦議會 ( 下議會 ) 如果持續杯葛內閣提出法案,總統得批准總理宣布進入「立法緊急狀態」 ( 第 81 條 ) ,法案由聯邦院(上議會)同意 。德國總統看似虛位,但在關鍵時刻卻能發揮實質影響力,因此德國總統往往由德高望重的人士出任,內閣與國會有衝突,總統能適時介入調解。

因此,朱立倫口中說著要推動內閣制,心裡想的卻是雙首長制。作者的立場是讓 雙首長制恢復真正雙首長制的機能,立法院有行政院長人事任命同意權,讓行政院長向國會負責。事實上雙首長制是融合總統制與內閣制的特色,國會由多數黨負責組閣,避免行政、立法的對立。儘管臺灣是雙首長制國家,但倒閣與解散國會等內閣制色彩的機制卻從未實現過,除了與過去國民黨長期獨佔國會多數有關外,現在立委選制扭曲實際民意分布,無法反映民意有關。未來若要推動內閣制,立委選制也要一併檢討,不僅要採取更能實際反映民意分布的聯立制,還要降低小黨分配不分區立委席次的門檻,儘管立法院內的聲音因此更加多元,也可能沒有任何一個政黨可以實質過半,但是 「 聯合內閣 」或許可以讓朝野願意妥協,也能讓內閣更虛心面對民意。

最後,我想告訴未來的國民黨主席朱立倫,你的修憲構想不是內閣制,而是雙首長制,既然你是如是想,不如朝野推動讓雙首長制更加完善。有實權的民選國家元首如果也叫做內閣制,這叫政治學者如何教導他們的學生?讓人不禁感嘆怎麼政治人物的想像認知與政治學落差如此大。如果你是在推動修正雙首長制,就不要說自己是在推內閣制。這就好比中國共產黨背離共產主義的精神,明明搖著資本主義的改革開放旗幟,卻要說自己是「具有中國特色的社會主義」一樣。難道有實權民選的總統是「具有中華民國特色的內閣制」嗎?或許你是因為要破除外界質疑你要拔掉總統,讓自己當上黨魁後名正言順成為國家內閣首長的說法,卻反而自曝自己對憲政制度的無知。

*作者為專任研究助理,國立政治大學政治學系碩士

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