必須保衛「地主」─財產權、家園情感與社會公平間的悖論：對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱（5）

「在1953年實施耕者有其田政策時，地主所擁有超過規定的土地都已徵收了，照理來說，地主過度持有土地或剝削的問題已經解決了。……既然超過三甲的部分已經被強迫徵收，保留三甲已內的耕地又被強迫出租，實在不合理，等於被剝兩次皮。在這種情況之下，租約怎麼可以繼續下去？」─徐世榮，2016，49。

「耕地三七五減租條例從1949年實施到現在已近七十年，目前仍有三萬多件租約及分別五萬多位的地主和佃農。地主的權益受到損害，我認為應該廢止耕地三七五減租條例，把土地的權力還給它們。」─徐世榮，2016，50。

在第五節可看到，在徐世榮提出的土地價值取徑裡，徐明顯認為家園情感優於環境與金錢，而透過前述論證，我已指出，不論是對受土改影響的舊地主，或對經土改取得產權的自耕農/新地主而言，土地產權背後代表和選擇的都不會是單一價值和認同，甚且從「田僑仔」誕生與舊地主的訴苦內容，是有相當數量的新舊地主，不堅持田/祖產不能買賣，或必須捍衛其家園和鄉土的情感認同，反而清楚地呈現他們重視土地作為使用與交易的經濟價值和利益。

徐試圖重建戰後台灣的不同世代地主面對土地徵收，是以捍衛家園的情感論述作為基調的企圖，顯然與戰後台灣社會實存發展和部分地主的選擇產生衝突矛盾。在本節，我將透過徐對戰後土改相關土地權利處置的個人主張，突顯徐彰顯對土地的家園情感認同，是建基在掌握產權才能作數，這透露徐對必須保衛「家園」、「鄉土」的情感論述，是以擁有財產權者為前提條件，而在面對保衛「地主」的立場，和家園情感論述和社會公平問題有衝突時，徐毫不猶豫選擇主張捍衛有產權者的權益，突顯其個人價值立場的最終選擇。

（一）、無條件收回保留地的主張：保障產權與社會穩定衝突時的選擇

研議土改草案階段，除徵收保留的面積與門檻外，另外受本省地主菁英和技術官僚爭辯的課題，便是保留地後續處置問題，當時各方對此爭論呈現截然不同的立場光譜，此處簡要回顧各方訴求，並檢視徐世榮的主張在當時光譜中的位置和必須面對的問題，並提出質問。

技術官僚與地主菁英提出對保留地的處置問題，是在省府與省議會審查草案階段，當時包括技術官僚代表土地組長湯惠蓀和地政局長沈時可，及地主菁英代表民政廳長楊肇嘉和省府委員吳鴻森，及議會系統都參與討論。技術官僚內部爭論在於保留地的處置，是應採取限期徵收、貸款間接扶植，或僅繼續保障租佃權。這背後涉及實施過程裡，部分佃農未能獲得所有權，而繼續維持佃農身分，政府要如何面對這群佃農與地主保留地問題，這牽涉到國府推動土改背後，無意過度壓制本省地主菁英，而希望與地主斡旋後取得可行方案。因此技術官僚最終提出的省府草案，僅以租約保障農民租佃權，未強制介入保留地後續處置。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

當時部分地主菁英仍不滿省府草案對保留地繼續受租約規範的限制，曾提出地主可收回自耕的訴求。議會系統的地主菁英曾主張，對部分小地主而言，必須收回自耕才可維持生計，廳長楊肇嘉在省府審查會主張此項政策既要實現耕者有其田的理想，則有意願的地主應可收回自耕。然而另一位地主菁英代表吳鴻森則表達反對，吳表明被選作保留地的佃農已無法獲得耕地，若再允許地主收回自耕，從維持生計和相對剝奪感角度來看，未領地佃農必無法接受，因此他希望地主菁英不要堅持，保留地仍維持租約，將重點放在保留地門檻和地價補償的討論。技術官僚也支持吳的說法，因此保留地的處置問題，在省府階段定調後，就未再成為重大爭論再作修正。

徐世榮曾主張在實施耕者有其田過程裡，超過限額土地既已徵收，地主保留地部分，若業佃雙方合意，讓地主收回耕地，則為何仍限制須維持租約關係，這在當時等於對地主剝兩次皮。徐處置保留地的主張，與減租階段地主撤佃與佃農退耕問題有類似的邏輯，就是佃農基於和諧業佃關係，自願解除租約，將耕地返還地主，為何國府要強制維持租約，侵犯地主財產權益？

如從當時各方對保留地處置的立場光譜來看，徐的主張遠較當時本省地主菁英的訴求，更脫離當時的政治社會脈絡，並僅從保障地主利益的角度出發。雖同樣主張地主可收回保留地，議會的地主菁英尚提出必須是以小地主為維持生計為前提條件，即便是反對土改和站在地主利益思考的楊肇嘉，也從落實耕者有其田的角度，以地主自耕為收回保留地的條件。徐無條件收回的主張顯然較各方地主菁英的訴求，更傾向從地主利益和角度思考。

徐曾明確表示對減租政策的支持，他認為當時佃租確實過高，而佃農在業佃關係中掙扎，不僅是土地經濟問題，也是社會政治問題，因此減租應該要做，也確實對改善佃農生活和穩定農村社會有直接助益（徐世榮，2016：39-48）。而徐宣示支持減租的立場，卻和他對地主可無條件收回保留地的主張產生矛盾，因對被選中為保留地的佃農來說，無法獲得承領地權利已是打擊，原先因三七五租約而得以改善生活條件和租佃權益保障，若無條件由地主收回保留地，等於退回或落入比減租前更悲慘不穩定的處境，造成實施耕者有其田政策反而對部分佃農形成雙重打擊。徐也認識到保留地無條件收回，對他先前支持推行減租政策，應照顧的佃農群體生計形成嚴重衝擊，但此時他對減租政策立場又出現搖擺，選擇站在保障地主立場發言，認為救助佃農問題應是政府責任，而非地主所該承擔的問題（徐世榮，2016：48-49）。

徐指的業佃雙方合意行為，是延續他對和諧業佃關係下佃農退耕現象的解釋，我在第二節已指出他對佃農退耕現象的誤解和誤用，佃農當時退耕非出於「自願」，此處不再贅言。即便如徐所想，地主可無條件收回保留地，但徐隨即必須面對的質問，是當時地主菁英吳鴻森提出的佃農維持生計和相對剝奪感，及從決策者與技術官僚的角度思考，對保留地維持三七五租約，達成最低限度的穩定佃農與農村社會，維持社會公平與避免社會不穩的政治必要性。這顯示在當面對保留地問題時，徐支持減租政策，維繫與改善佃農生計權益的立場出現搖擺，而在面對保障地主財產權益、維繫佃農生計和維持社會公平與穩定三者目標價值間產生衝突權衡時，徐顯然選擇以保障地主財產權益為優先考量。

（二）、為「三七五地主」請命：誰的「家園」、誰的「田」？

徐延續認為在當時對保留地應由地主收回，以保障地主權益的看法，轉換到當下時空，繼續為三七五地主請命的主張（徐世榮，2016：48-53），而在六、七十年過去後的今天，為三七五地主請命的說法，則更呈現徐主張對土地的家園情感論述，是以擁有財產權為前提的反諷狀況。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

對此反諷與矛盾，我必須干犯眾怒的提出疑問，對這些三七五地主而言，它們目前仍仰賴收租維生嗎？仍以農業耕作維生嗎？扣除掉擁有財產權與根據三七五租約與土地維持的微弱聯繫，這些長期交給佃農耕作的土地仍與三七五地主有強烈的情感連帶和家園情感嗎？最後的問題，是這些地主收回三七五地後，會有意願和能力繼續保持耕地農作嗎，或是準備將其納入都市建設發展的儲備用地，透過取得完整的土地產權，進而獲取龐大的土地增值利益？

而從徐偏好家園情感和鄉土認同的土地價值角度來看，對這些耕作田地超過一甲子的三七五佃農而言，假定他們至今承租的土地仍保持農業耕作使用，他們等於是在「這塊向別人租來的田地」上，已有兩到三個世代家族的人跟這塊長期承租耕作的田地，產生綿密難解的人地關係和家園情感。但為何在面對這批耕作超過六十年的佃農家族時，這些歷經一甲子歲月風雨累積的家園情感和土地連結，徐過去主張令他感動共鳴的土地認同和情感價值卻立即失效，是否無產權的人，即便和土地有再深厚長期的情感與連結，也不會是徐認為應顧慮和保障的對象，是否徐眼中的家園情感和土地正義，是簡化的以財產權的有無作為評判標準嗎？

這個問題不應簡單的落入以私人產權的有無得出唯一簡化的解答，我不認同徐在此時此刻，斷然主張三七五耕地全面解除租約，將出租耕地全面返還給三七五地主的主張。我認為應同時考量三七五佃農基於長期保持農業耕作的使用維護，與土地的情感認同價值，及為台灣社會農業保留農地耕作的價值與貢獻，及三七五地主對土地的財產與處分權，最後更為重要的是把對三七五耕地的處理問題，放在當下國家社會對於農業發展、糧食問題與土地政策的政策框架下，進行反省與辯論，建立一套對三七五耕地的使用管制和權益分配機制。這個重新檢討與凝聚社會共識的過程可能漫長並充滿衝突，但都會比簡單以私有化財產權的有無作為唯一解，將這些農地重新直接納入都市建設發展和土地炒作的儲備市場，更進一步助長農地流失和土地炒作的積重難返趨勢。

七、結論：重新面對與反思「戰後農村土改」及其影響

國府戰後推動農村土改的主觀動力是源自於當時國民黨和共產黨中國隔海競奪中國現代化領導權的鬥爭（瞿宛文，2015），中國共產黨採取農民革命的階級鬥爭路線，在大陸時期給予國民黨慘痛的打擊和教訓，敗退來台的國民黨和國民政府，從高層決策者到農經和地政技術官僚痛定思痛，堅定主張推動土改工作，這個歷史教訓和現實壓力形成的政治決心，是背後支撐推動土改的重要力量。而當時國府在台能順利推動土改的客觀條件，則包括台灣規模較小，國府現代治理能力可應付，且殖民統治留下相對好的農業與地政基礎，美援則提供經費與技術支持，而大陸時期地政人才和日殖時期本省基層行政人才的匯聚，則是具體研議與推動的重要支持。

相對於共產黨以土地革命，鼓動組織農民批鬥地主，進行階級鬥爭型態的革命，國府在台灣推動土改的過程裡，則主張以「兼顧業佃利益」的土地改革為號召，不以組織動員農民為手段，也不以打擊消滅本省地主菁英為目的，而是希望緩解業佃關係，扶植自耕農，強化農業增產，移轉土地資本，建立一套不同於共產中國的土地改革路徑。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

國府推動土改時展現的政權治理模式，和徐世榮與主流論述對「黨國體制」的理解有相當落差，黨機器並非主導土改的幕後黑手，蔣中正也非主要決策角色，台灣農村土改清楚是由行政院長陳誠決定推動與直接領導，由農復會土地組、省府地政局與基層地政系統建立的政策研議與執行網絡為最重要的推進者。既然國府無意藉土改打擊本省地主菁英，而希望推動兼顧地主利益的土改，在過程裡，當然也允許地主菁英參與土改的斡旋協商過程。這與徐想像地主菁英在土改過程的消極和無影響力相反，事實是地主菁英並未選擇屈從，反而是透過省議會作為博弈抵抗的中心，透過各級議會對全省地主菁英進行組織動員，形成一股重要的政治能量，其提出對土改的建議案，雖未全盤被接受，但確實具體影響後來陳誠對行政院草案的修正指示。

徐世榮對共有地主組成結構與斡旋過程的誤解，則影響他對共有小地主受到慘痛打擊的判斷。共有地有過半數出租耕地是掌握在家族型態的共有中大地主手上，當時國府提出從維持徵收成果和改革產權的訴求有其部分道理，但少部分純粹出租的弱勢共有小地主受到嚴重打擊是事實，但這最後選擇犧牲共有小地主的政治決定，是因共有小地主在政治上缺乏代言者和影響力，而成為國府決策者與本省地主菁英間的交換籌碼，國府在土改的斡旋過程選擇犧牲最為弱勢的共有小地主，應由當前政府承擔相應的政治責任，並重新檢討當時對共有小地主的衝擊，尋求可能的補償方式。

在當時為共有小地主極力爭取特許保留條件入法者，並非如徐誤認是仰賴本省地主菁英照顧弱勢共有地主的自我犧牲與恩惠，而是源於共有小地主自己起身憤而抵抗。這顯示即便是徐認定當時農村社會裡最為悲慘和弱勢的共有小地主，面對威權體制的政府強勢作為都並未選擇屈服，而是積極訴求捍衛自身權益，在最後階段透過請願直接參與政治斡旋過程。共有小地主透過立院請願形成的政治參與和意見表達，促使立院黨籍外省菁英接納此項修正建議，據此和黨政菁英進行斡旋抗衡，最終取得妥協的保留條件，勉強減低共有地徵收對部分共有小地主的衝擊。

而土改對台灣戰後社會階級構造和城鄉發展確實產生結構性的影響，因國府研擬的土改方案本就限制只針對出租水、旱田，又因本省地主菁英的政治動員，使國府最終對個人有與團體有保留地做出相當退讓，因此土改對當時傳統地主階級與政治菁英來說確實產生衝擊，但這衝擊並沒有產生結構性的掃除效果。部分本省地主菁英仍保有相當份額的農村土地，這還不包括當時未列入計算的都市土地在內，而部分地主菁英也確實透過四大公司民營化的過程，轉而投入現代工商業發展。

共有地的全面徵收（少許特許保留除外），確實對當時農村社會的家族共有傳統產生衝擊，我認為這與當時傳統大家族制的共同生活和祖業傳統開始改變有關；同時也對當時佔共有地主戶數相當數量的共有小地主生計產生衝擊，這部分對當時農村社會的衝擊影響及後續發展，仍有待更進一步研究探討。共有地的產權清理和放領，構成扶植新興自耕農的主體，然而將近二十萬戶的小自耕農形成的小農體制並未就此長期固著，實施耕者有其田條例第二十八條允許自耕農於繳清地價後，移轉做為工業或住宅用地的制度設計，使得在當時防空疏散、人口成長和工商業發展的用地需求下，不同地區的自耕農戶將承領地進行變更使用或交易買賣，而成為前面提到的「田僑仔」，這樣的制度架構和土地使用變更趨勢，對不同地區城鄉發展和社會階級構造的影響，仍有待具體的經驗案例研究進一步釐清。

而從張炎憲與徐世榮訪談舊地主的訴苦內容中，我們可看到土地改革伴隨其後的城鄉發展，對台灣社會思考人地關係的觀念轉變，土改前，不論是農民或是地主，主要仍是以農業耕作的角度，來看待農業用地，土地等則和灌溉條件影響農作收益的多寡是重點，這也構成衡量土地價值的基準；然而在土改後，伴隨著經濟發展與土地需求，對許多新自耕農和舊地主而言，看待土地價值已脫離農業耕作的範疇，而是以土地在城鄉發展過程裡的區位劃分和交易價值為基準。這個在空間和觀念上開始發生的「離農」過程，對台灣人地關係與土地倫理的影響是重要的衝擊與轉折，但怎樣重新面對與反思這個衝擊，也仍待更進一步的探討。

限於書寫篇幅，我這篇書評僅能作為對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱，先透過提綱挈領的提出批評與質問，尚有部分重要的歷史事實與政策課題未能全面展開與觸及。我誠懇期盼徐世榮教授和遠足出版社對此篇書評與勘誤表能有正面回應，形成對台灣學界和社會一場良性的知識辯論和意見交流範例，我也願意以此批判總綱為基礎，繼續和徐針對戰後農村土改進行更深入和全面展開的討論，我認為這也會是徐教授殷切期盼台灣社會能重新面對與反思戰後農村土改歷史經驗的一個必要的過程與路徑。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

＊作者為台大城鄉所碩士。本文為對徐世榮《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》書評系列之一。（本系列結束）