台灣雨量豐沛，但作為「世界上高山最密集的島嶼」、山地佔全島面積三分之二，天然條件留不住水。因此靠著人民幾百年自力救濟，台灣一共開發了6萬條、總長超過4萬公里足以環繞地球一圈的水圳，使這島嶼不缺水進行農耕。
「水利自治體」如何自然形成
清殖民政府統治台灣約兩百年，只有在最後二十年、沈葆楨之後才搞公共建設。在此之前，農田水利作為當時最重要的公設(當時主要生產方式是農業)，政府只管「准許開發」與「用水糾紛調解」。台灣水圳都是民間自行開發、維修管理的。
清政府在台灣不搞公共建設的結果，卻反而使台灣人民在實踐中建立了「水利自治體」。日治時代水源、主要由官府收購，官府也增建若干水庫、大圳，確保供水無虞，於是台灣農田水利，變成「半官半民」。
水利自治體為何有效運作
1945年以後，國民黨政府又增建若干水庫，但部分經費卻由水利會負擔(即所謂「工程受益費」)，使台灣農田水利更加公私難分明。轉型進入工業化以後的台灣，農田水利會演變成三種類型：
其一如台北市的「瑠公圳」、「七星」，基本不再具農田灌溉功能，變成坐擁龐大土地資產的資產管理公司。
其二是另一極端，譬如嘉南水利會，仍以農田灌溉為主，入不敷出，靠政府替農民代繳的水租(這筆代繳費用，經常被誤會為「政府補助」)勉強維持。
第三種、最特殊的，是桃園農田水利會，它既要負擔3萬公頃農田灌溉，政府卻不替農民代繳水租給它，理由是它財務足以自給自足。
由於歷史的原因，台灣的農田水利會，是非常非常特殊的「特定目的事業自治公法人」。台灣的「水利自治體」，有效運作長達數百年，堪稱世界奇蹟，也是台灣最寶貝的世界文化遺產之一。遠比只搞了六、七十年的台灣地方自治，更加悠久。
歷代政府為何都希望消滅農田水利會
歷史上曾發生四次水利自治體改制公務機關，最早是日本殖民政府，接下來是陳誠搞土地改革的時候、蔣經國搞工業化的年代，以及最近一次李登輝搞大規模農地休耕，台灣統治者都企圖消滅水利自治體，把它的資產納入國庫。
其中日本殖民政府的方式最和平，用錢買下主圳，或乾脆官方投資興建主圳(如桃園大圳、嘉南大圳)。但不管和平或粗暴，四次水利自治體改制公務機關，均以失敗告終。
其中最關鍵的因素之一，就在於台灣的水利自治體，基本上是一種「生產民主制」，由用水人管理灌溉自己農地的水圳。因為水是自己要用的，用水人當然隨時會維護好水圳暢通。更何況管理這些支圳、分圳的水利會小組長，根本就住在水圳旁邊，颱風、地震造成水圳損壞，第一時間就能發現。
至於更上層的大圳、水源管理，則由這些基層用水人，基於共通的用水利益，選舉產生。台灣的水利自治體，就這樣民主而有效運作幾百年。除非有更有效更民主的方式，否則很難改變。
政府「補助水利會」無法構成改制理由
很多人主張水利會改制公務機關的原因，是因為政府「補助」水利會很多錢，結果水利會卻淪為私人派系把持。事實上，政府的確付了水利會不少錢，但這並不是「補助」，而是政府替用水人也就是農民代繳的「水租」。
政府出於善意，替農民代繳水租，減輕農民負擔，如今卻被誤會成政府補助水利會，這很好笑！水利會供水，用水人繳租，天經地義。水利會向農民收的水租，大概只有自來水公司三分之一價錢，十分便宜。
政府好意替農民代繳便宜的水費，水利會原本就吃了暗虧，現在回頭說政府花錢「養老鼠咬布袋」，水利會情何以堪？
為何改制農田水利會必然失敗
中華民國史上，陳誠、蔣經國、李登輝三朝三度要把台灣的水利會改成公務機關，均以失敗告終。失敗的關鍵，在於兩個徵結：
一、改制後，水利會員工是否轉為公務員？小組長的工作，誰來做？
二、七千公頃的水利用地，是私有土地，政府哪來財源徴收？這才是最大的問題．
陳水扁處理水利會地方派系化的方法，是以有效的方式--民主直選來瓦解派系。雖然陳水扁的方法並未完全成功，但如果忽略農田水利會的民主機制及其帶來的效率，僅僅只是從「權力」、「政治」的角度思考，過去歷次改革面臨的問題，現任政府勢必再度面對。 （相關報導： 風評：基層選舉全官派，「民主小草」只能選里長！ ｜ 更多文章 ）
＊作者為專欄作家。本文原刊《六都春秋》電子報，授權轉載。
