李念祖觀點:司法的智慧在體現司法的價值

2020-10-21 05:50

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立法院未付實質審查即逕行表決同意監察委員任命,違反了行使同意權的議事正當法律程序,在野黨立委聯合聲請釋憲。圖為監察院長陳菊。(資料照,顏麟宇攝)

立法院未付實質審查即逕行表決同意監察委員任命,違反了行使同意權的議事正當法律程序,在野黨立委聯合聲請釋憲。圖為監察院長陳菊。(資料照,顏麟宇攝)

在野黨的立委們聯手聲請釋憲,挑戰立法院未付實質審查即逕行表決同意監察委員任命,違反了行使同意權的議事正當法律程序。

國民黨、民眾黨與時代力量罕見地攜手合作,對於憲法解釋的共識,顯然超越了政黨的意識型態、競爭算計與政治立場。監察院的人事因同意權程序的重大瑕疵而可能影響其任命效力,在臺灣的政治上竟好像不算是什麼大事,但在冷峻的政治氛圍裏,彼此歧見極多的在野黨,能在憲法議題上達成共識而一致行動,畢竟是難得的憲政消息。

此案出現的爭執,其實在憲法上的分量不輕。從制度內容上說,本案涉及國會議事自律的限度;從憲法的法理面看,則還有民主立法正當程序如何控制多數暴力的問題。

執政黨的態度,似乎以為此舉不值一顧;何況監察委員們都已到任,立法院曾經出現不論如何重要的程序瑕疵,大法官可能否定既成事實,要求倒帶重來嗎?

然而,憲政機關人事同意權不只適用於監察院,還有司法院與考試院,國會多數若可挾人數優勢、在人事同意權程序上任意跳過實質審查,此例一開,會不會從此掏空憲法上重要的制衡機制?這顯然不是容易回答的問題,大法官會怎樣處理呢?至關司法解釋的智慧。

法律、法槌、平等。(圖/pixabay)
筆者認為健全的民主體制是基於法治,而不應被多數暴力或當權者所影響。(資料照,pixabay)

大法官過去曾不只一次處理立法院之審議程序是否應受釋憲司法審查的問題。像釋字342號解釋,是因為立法院於國安三法修法時,在野黨極度抗爭,現場混亂,事後則經總統公布施行,但在野黨否認其效力。執政黨立法委員乃聲請釋憲,請求司法確認此法已經完成修法程序。大法官的解釋是,法律因牴觸憲法而無效,不以其內容牴觸憲法者為限,即其立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者,則釋憲機關仍得宣告其為無效;但因此案到了釋憲當時,立法院議事錄尚未確定,大法官以為國安三法曾否議決通過尚有爭議,非經調查,無從確認;調查事實而傳喚立場不同之立法委員出庭陳述,將使政治議題之爭議移轉於司法機關。大法官乃依議會自律原則,指出此事仍應由立法院自行認定之。此案中大法官引用了憲法第73條,仍不能免於質疑,所謂確定議事錄是立法院的事、事實尚未明確以致不能做成解釋,亦像是決定在議事錄上藉題發揮而袖手不管,實質上順從了政治現實而已。本案中楊建華大法官的不同意見其實更有說服力:系爭立法程序極其混亂,連議事錄也未做成;未經議決的事實不待調查而已臻明顯,此為國人所盡知而唯獨大法官視而不見,難邀信服。

之後的釋字499與釋字632兩號解釋,同樣出現國會議事程序的適法性爭議。大法官則均未再以議會自律原則,做為支持國會程序不受司法違憲審查的理由;而是直接根據議事錄,既認定國民大會通過的修憲條文違憲,也宣告立法院消極不行使監察人事同意權違憲,並不以之為不應解釋的政治問題。這兩則憲法解釋所展現的司法智慧與價值,均普遍受到肯定。

在社會完成民主化的民主政治時代,執政者就是有民主代表性的多數,卻不是即無多數濫用權力的風險。前德國憲法法院法官Dieter Grimm 教授在名著《憲政主義—過去、現在與未來》(Constitutionalism-Past, Present and Future) (牛津2016年英文本,353頁)中說,「將民主定位為多數統治而缺乏保障少數或保證政治自由競爭及自由溝通機制的國度,民主很容易淪為多數的暴政。多數宰制的觀念本身,就已可顯示,沒有法治的民主,是個悖論,注定帶來自我毀滅。」民主必須兼具法治,法治主要的屏障就是司法。如果司法者在實體立法內容或是立法程序上縱容多數暴力,或習於迎合甚至附從當權者的政治立場而曲為憲法解釋;司法,將不免成為多餘。憲政主義從來不是一件容易的事,卻正就是測試司法智慧之終極價值的所在。

*作者為東吳大學法研所教授,本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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