李忠謙專欄》美國總統制割不掉的憲政盲腸：選舉人團

「我堅信，在一個民主國家，我們應該尊重人民的意願，對我來說，這意味著是時候廢除選舉團制度，轉而進行我們總統的普選了。」

希拉蕊・柯林頓

「選舉人團制度是民主的災難」

唐納德・川普

翻開任何一本「比較政府與政治」的教科書，政治專家們幾乎都會告訴讀者，總統制發源於美國，美國總統也通常被世人認為是全球最有權力的男人（很遺憾，這個職務兩百多年來還沒有出現女性）。不過奇怪的是，這麼重要的職位，美國憲法卻不是採取直接民選，也不是由議會間接選舉，而是由一個臨時組成的「選舉人團」（electoral college）來負責票選。更詭異的是，美國各州通常要求這些代表各州州民選舉總統的選舉人必須宣誓，「一定會按照本州多數民意投票」。

又要間接選舉，又不許選舉人自由投票，這大概是全世界最詭異的一個體制。也因為這樣，最近20年的美國總統大選，也出現了兩次「明明贏得更多普選票，但卻在選舉人的票數上落敗」的詭異當選情況。包括當年在聯邦最高法院裁定佛羅里達州不必重新計票，因而輸給小布希的高爾，還有4年前輸給川普的希拉蕊，都是這個「選舉人團制度」的受害者。不幸中的大幸是，這兩位因為詭異制度落敗的候選人，都沒有否認選舉結果，甚至發動支持者上街抗爭到底，讓全球第一強國的權力移轉能夠平順完成。

2000年的總統大選，在佛州僅贏高爾537票的小布希，一口氣贏走該州全部的25張選舉人票，並以271對266票驚險贏得美國總統；2016年，希拉蕊比川普多拿近300萬張普選票，差距超過兩個百分點，但是由於在三個州的選票不足8萬張，最後仍在選舉人票270張的情況下落敗。《紐約時報》主筆傑西・韋格曼就曾指出，世界上沒有其他先進民主國家採取這種「不公平、不平等和不具有代表性的制度」。

在研究美國憲法的最重要的歷史文獻《聯邦黨人文集》中，可以看到亞歷山大・漢密爾頓（Alexander Hamilton）曾經這麼主張，「由於精選的選舉人機構比君主更能掌握廣泛和準確地瞭解候選人及其品格的方法，該機構在確定人選上必然至少與明主同樣審慎和善於鑒別。由此自然可以推論，這樣選出的總統以及參議員，必然屬於那種在各州間關係上和與外國關係上都最能瞭解民族利益的人，他們亦最能促進民族利益」，漢密爾頓甚至認為，選舉人團可以避免選出「精於下流勾當與譁眾取寵」的候選人。 （相關報導： 2020美國大選》假消息野火燎原！推特祭出加強版警示與刪文機制，川普陣營大感不滿 ｜ 更多文章 ）

不過另一位有「美國憲法之父」美稱的開國元勳詹姆斯・麥迪遜（James Madison）卻有不同看法。麥迪遜在制憲之初，就對各州若採取「贏家通吃」的規則感到不安，認為採用贏家通吃規則的州「不能反映公民真正的政治多樣性」。麥迪遜非常不喜歡這種做法，並呼籲通過憲法修正案禁止它。但美國目前的政治現實是，已有48個州採用贏家通吃的辦法：只要總統候選人贏得該州的多數普選票，哪怕只是多贏一張，他就可以贏走該州所有的選舉人票。漢密爾頓眼中更能「準確地瞭解候選人及其品格」、更能避免選出「精於下流勾當與譁眾取寵」的「選舉人團」，已經淪為沒有自由意志（因為要按照本州多數選民意見投票）、無從發揮其鑑別力（這裡先不論他們是否更有鑑別力）的另類橡皮圖章。

誕生於1787年費城制憲會議的「選舉人團」制度，美國的開國元勳們希望藉此確保人口較少的州的意見不致遭到忽視，所以再小的州也至少會擁有三張選舉人票（如果單純用人頭計算，人口最多的加州有4千萬人，人口最少的懷俄明州僅60萬人，相差近67倍；但若換算為選舉人票數，加州為55張，懷俄明州為3張，差距縮小為19倍左右）；另一方面，美國的國父們擔心當時教育程度偏低、大眾傳播也還在起步的美國人民，根本無從認識總統候選人，所以放棄了直接由選民選出總統，他們也不願意單純由國會、州議會、或者州長選舉總統，最後同意由威爾遜（James Wilson）提出的選舉人團制度，讓民眾透過「博學賢明的選舉人」代表他們投票，這樣也最能確保總統會由恰當的候選人擔任。

此外，美國憲法的設計者也擔心，如果讓所有人都能投票，在沒有全國性政治組織與大眾傳播的情況之下，可能會出現太多總統候選人。由於交通不便、計票技術落後，美國明明在11月初就舉行總統大選（其實是針對選舉人團的選舉），但選舉人卻要在12月第二個星期三之後的星期一才要開會投票，這些選票還要等到隔年參議院開議，才由副議長點票公布結果。拉長到兩個月的選舉程序（雖然美國媒體在總統大選開票結束後，就會自行推算選舉人票，並且宣布當選者），在今日看來早已不合時宜；所謂「選民無從認識候選人」、「選舉人才有識人之明」，由於社會條件大不同，今天看來更是無稽。

由於今日美國所有選舉人都是採取普選產生，其中共有48州採取「贏者通吃」的選舉人票規則（僅緬因州和內布拉斯加州採取「區域計票制」），選舉人的所謂「識人之明」根本無用武之地；加上選舉人一般是由各政黨在州黨大會上提名，選出來的大多也都僅是「對本黨忠心耿耿和貢獻突出者」，更談不上什麼「博學賢明」。尤其聯邦最高法院今年在「查法洛訴華盛頓州案」（Chiafalo v. Washington）宣判後，同意各州既有權制定選舉人的挑選規則，自然也有權處罰不遵守規則的選舉人（也就是肯認各州對「失信選舉人」的處罰權）。在宣誓必須遵守「贏家通吃」、（某些州）又有處罰規定的情況下，選舉人自然談不上「自由投票」，而是「必須」按照當初被認為「無能直接參與總統選舉投票」的選民意志行事。

選舉人團制度在制憲之初或許有其意義，但隨著兩百多年來的憲政實踐與社會變化，美國制憲者的種種考量已是時過境遷。加上各州採取「選舉人普選制」、（多數州採取）「贏家全拿」、（部分州）對「失信選舉人」立法處罰，「選舉人團」早已失去原來自主判斷精神，成為一個類似盲腸的無用機構。美國史丹佛大學胡佛研究所的民主理論大師戴雅門（Larry Diamond）就認為，改革選舉人團制度是復興美國民主的重要事項。 （相關報導： 2020美國大選》假消息野火燎原！推特祭出加強版警示與刪文機制，川普陣營大感不滿 ｜ 更多文章 ）

有趣的是，民調顯示大多數美國民眾都傾向直接廢除選舉人團、改為直接民選，包括希拉蕊與川普在內，也都表達過廢除選舉人團的言論，但美國國會卻一直沒有廢掉這個憲政機關，僅在1969至1971年提出「貝斯-塞勒憲法修正案」（Bayh–Celler amendment），希望將美國總統的選舉方式改為直接民選。但本案先以338比70闖過眾院，在參院階段卻遭到來自小州的參議員極力阻撓，最後在未能表決的情況下「胎死腹中」。

由於修憲需要參眾兩院三分之二通過與各州的批准，或者由三分之二的州議會召開制憲會議，但美國的民主共和兩黨對立分化日益嚴重，要讓小州放棄對他們有利的選舉人團制度也不太可能。在「貝斯-塞勒憲法修正案」失敗之後，就算美國政治人物總是大聲疾呼廢除要「選舉人團」，但總是沒有再次真刀真槍提出修憲案，遑論審議表決。也有一些人希望在不修憲的情況下改變制度，目前共有15個州與哥倫比亞特區（共有196張選舉人票）簽署了《全國普選票州際協定》（ＮNational Popular Votes Interstate Compact），承諾要將選舉人票投給贏得全國普選、而非贏得該州選舉的候選人。但這項協議必須有至少270張選舉人票的州加入後才會生效，顯然已經趕不上今年大選，至於何時能夠過關也沒人敢打包票。

最後一個廢除選舉人團的方法，則是透過聯邦最高法院的釋憲來達成制度改革。就像巴爾的摩大學教授惠勒（Kimberly Wehle）所說的，「只需五個終身制成員的司法意見就可修改憲法」。但在最高法院顯然將更為右傾之際，是否還能期待如此具有變革性的釋憲成果，則是另一個一言難盡的問題了。無論如何，在希拉蕊贏了普選票卻輸了選舉人票之後，四年來美國依舊沒能割掉「選舉人團」這個憲政盲腸，未來的總統大選也依舊可能出現「普選票與選舉人票的票選結果相互矛盾」的情形，甚至引發美國總統難產的憲政危機。不願承諾「輸了就交出權力」的川普如今再度參戰，「選舉人團」爭議也再次成為讓憲政專家們提心吊膽的老毛病——畢竟問題要是發生在他身上，這位民粹領袖顯然不會像高爾與希拉蕊一樣乾脆認輸。 （相關報導： 2020美國大選》假消息野火燎原！推特祭出加強版警示與刪文機制，川普陣營大感不滿 ｜ 更多文章 ）

但腹黑點想，要是川普鬧起來真讓這根憲政盲腸發炎了，或許才能逼美國的政客們正視病灶，一鼓作氣把它給割掉呢。