觀點投書:監察權在權力分立嶄新時代意義下的憲改去向

2020-08-31 05:20

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筆者認為憲法的目的在於保障人權,權力分立只是達成目的的手段,監察權可做為三權外的另一小權,成為類似德國審計院的「三大權加上約如三分之一小權」。(資料照,郭晉瑋攝)

筆者認為憲法的目的在於保障人權,權力分立只是達成目的的手段,監察權可做為三權外的另一小權,成為類似德國審計院的「三大權加上約如三分之一小權」。(資料照,郭晉瑋攝)

不久前,博士班學弟萃文傳給我一篇他在報章的投書:「人權委員會定位未明如何上路?」文中提到:「果將修憲廢除監察院,則母體已不存在的國家人權委員會要如何改隸?」這幾天又有論者在媒體發表:「如果蘇震清拿到彈劾糾舉權?」真是大哉問!值此「憲政時刻」(constitutional moment)再臨之際,這類涉及國家組織結構與權力分立定位的憲政根本議題,尤其是凡與監察有關權力部門憲改後將何去何從?確實有必要好好的討論一番!

去年底,個人出版了人生中的第一本新書:《考試院的誕生與失落》。雖然這本書的主題可説是憲法或行政法上的「老」議題,但探究方法及內容是審慎、新穎的。在書中,個人依序從三權分立、五權分立、行政權分立,逐步聚焦於我國考試權獨立背後法理及衍生問題的探索。而這樣法治建構基礎的探索方式揭示出:國家組織之劃分,無論源自西方古典三權分立或我國獨創五權分立,畢竟總是植基於傳統的權力分立原則上。不可否認在這種傳統權力分立原則下,仍有一些國家功能難以判斷其歸屬,或在不同國家歸屬有別。以「審計權」來說:審計獨立代表專業的預決算獨立,其歸於立法(英美國會),或者獨立於三權之外(德國聯邦及各邦),在不同法系國家各有不同發展與定位。其他如人權調查丶監察糾彈等國家權力之行使,在本質或功能上也同樣有別於傳統行政、立法、司法三權。這些權力與考試權原本即屬整體行政權的一環,實難以相提並論。

陳慈陽教授在其「憲法學」一書中特別強調:「權力分立並非最上位牢不可破之目的概念,古典三權分立自宜與時俱轉俱進...。直言之,權力分立只不過是手段,監督制衡則是其方法,而保障人權、創造人民福祉方為其真正目的。」古典權力分立理論,有其漏洞與令人質疑的地方,已無法滿足今日政治的現實運作與需要。對於監察有關權力之憲改規劃,不妨改變「不歸楊、則歸墨」的傳統思維,考慮一舉突破古典權力分立的「框架」,成立類似德國聯邦審計局(院)(基本法第114條參照)、法國人權監察使(第五共和國憲法第71之1條參照
)等憲法位階之獨立機關。換言之,可將我國現行獨立行使監察權之有關機關,均明定於修憲條文中,使其不隸屬於傳統三權的任何一權。

對於德國聯邦審計院(第四院)之建制,前考試委員黃錦堂教授將該國聯邦政府體制比喻為「三大權加上約如三分之一小權」,頗為貼切、傳神。是若未來修憲規劃安排審計、人權監察等特殊權力部門獨立於三權之外,自成一權,或較可能避免政治干擾,有助於其真正獨立行使職權。如此一來,我國憲政體制在形式上似乎是由「五權」回歸「三權」分立,但上述監察等權力部門無論員額、預算、業務職掌和權責,事實上又與其他三權不能相比,可謂「三又三分之一權」分立。

隨著時代的演進,理當賦予「權力分立」新的時代意義。在這樣新的嘗試性期待中,允宜整體看待國家組織設計的重新規劃安排,除上述監察權議題之處理外,也應一併解決憲政體制究竟要採行「總統制」或「內閣制」的重要核心問題。此外,在修憲規範體例上,可考慮在不違背立法、行政及司法三權分立的原則方向下,檢討拆除五院體制,藉以突破現有五權分立架構。其具體作法,或可一律刪除「○○院為國家最高○○機關」條文文字,例如:仿效美式憲法體例,直接規定:「行政權屬於總統,立法權屬於國會,司法權屬於憲法法院與各級法院」;抑或學習德式憲法逕行規定:「國家權力,由人民以選舉及公民投票,並由彼此分立之立法、行政及司法機關行使之。」如此,可藉由修憲之彈性規範,靈活運用組織分權、分工,使得各權力部門間更能夠發揮相互制衡作用,創造人民最大的福祉。果若以如此前贍性的思維,來處理憲改組織重整中「大哉問」的疑義,想必不難獲致較令人滿意的答案!

*作者為輔仁大學法律學系博士、台北城市科技大學兼任助理教授

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