風中物語:蔡英文為何不敢支持內閣制

2014-05-31 14:46

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就任民進黨黨主席前兩天,蔡英文拋出「選制採聯立制」的憲改主張,這是聰明的,顯示她心有定見。但觀察政治人物,通常是他們沒有說的,比說出來的還重要。

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蔡英文的「遺漏之罪」(sin of omission)為何?很顯然就是內閣制,最尷尬的是,民進黨自家做的民調卻顯示,高達7成民意壓倒性的支持內閣制,蔡英文默然,究竟有何難言之隱?

總統制好還是內閣制好?向來是民進黨的一大心病,民進黨創黨時期傾向內閣制,但選舉結果(雖然次數有限)證明,總統制比較能夠幫民進黨取得大位,畢竟,民進黨從未正式取得國會多數,這是內閣制組閣的要件。民進黨因此淪於身心分裂:想要總統制,礙於清議,無能為總統制辯護;卻也不敢支持內閣制,深恐從此與大位絕緣。

事實上,內閣制在台灣會成為完美的制度,某種程度是一種「錯愛」,建立在錯誤想像的基礎上。這也算是戒嚴體制的一種遺害。

中華民國憲法原來傾向內閣制,但幾乎還未行憲就進入戒嚴時期,總統權力無限擴張,解嚴後卻未回歸內閣制,歷經七次修憲,原來的內閣制被修到屍骨不存,只留下名存實亡的憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」。就研究憲法的學者而言,我們這部憲法已經形同是總統制了。

正因為中華民國從未實施過內閣制,就如同出身破碎家庭的兒童反而對婚姻有過度理想的期待,台灣某種程度就是以戒嚴體制下的總統來想像總統制,為了防範總統獨裁專制,堅持要調整為內閣制,才不會如總統制一般「贏者全拿」。

事實上,所謂的「贏者全拿」指的應該是單一選區的選制,在野黨即使拿到4成9999的選票,也和權力無緣,英國西敏寺內閣制是贏者全拿最徹底的典型,除了這4年出現少見的聯合內閣外,英國式的內閣制不但行政立法合一再加上單一選制,執政黨權力獨享,敗選政黨只能苦守寒窯、靠著影子內閣苦撐待變,因為連解散國會時機都操縱在執政黨手中。

相反的,總統制的基本原理就是行政立法權力分立,各有選票基礎、各有權力來源,國會完全沒有義務要聽總統使喚,尤其,美國還有參眾兩院,那個總統不照顧參議員利益,準會有苦頭吃,連人事案都過不了。事實上,從英國政治人物的角度來看,美國這套制度可說是難以想像的沒有效率。

學界常批評國民黨靠黨紀操縱國會,其實民進黨亦是如此,但最根本的問題是,台灣如果要走上內閣制,就要習慣嚴明的黨紀,否則,一天到晚倒閣,別說政權不保,政局因此動盪不安,終非正途。

所以,在台灣鼓吹內閣制,要先問問自己幾個問題,第一、如果對黨紀深惡痛絕,那還是請支持總統制,可以說,美國總統制正是靠著跨黨跑票才能維持,雖然近幾年來美國國會投票也跟我們一樣,楚河漢界不容逾越,但是跨黨派投票還是美國人心目中的最高理想;否則,總統制既然是權力分立,總會選出少數總統,國會議員不跑票,少數總統豈非束手無策,困守總統府?

第二,如果台灣走向英國西敏寺內閣制,我們的政治文化真的能作到「少數服從多數」嗎?那些已習慣台灣國會共識決的政客,可能要好好再想一下!

第三,如果我們走向歐式的聯合內閣?這是大哉問,因為從無合作文化的台灣政壇,如果無一黨過半時,有可能組成聯合內閣嗎?還是像比利時一樣,541天組不了閣?以我們的政治對立之嚴重,並非不可能。

台灣支持內閣制的朋友們,至少要先對這三點好好想一想。總統制與內閣制孰優孰劣,國際政治學界經過幾十年的辯論仍然無解,重點還是有沒有足以配套的政治文化背景,只要政治對立的習慣不改,不論什麼制都是無關宏旨的。

至於蔡英文,她當然有支持總統制的權利,但必須建立在對總統制的正確了解上,才能提出修補台灣總統制的正確方案;否則那一天她真的當選總統,可能會和馬英九一樣,坐困愁城卻有苦難言,因為大家都認為他們既已贏者全拿、佔盡好處,再做不好,只能說能力有虧欠了。

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