觀點投書:從內閣總辭體悟法國雙首長憲政設計的政治藝術

2019-01-15 05:40

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總統蔡英文(中)11日召開記者會公布新任行政院長人選,並率新卸任行政院長蘇貞昌(右)、賴清德(左)一同出席。(顏麟宇攝)

總統蔡英文(中)11日召開記者會公布新任行政院長人選,並率新卸任行政院長蘇貞昌(右)、賴清德(左)一同出席。(顏麟宇攝)

2018年11月九合一地方性選舉後,執政的民進黨在22席縣市長從原有13席銳減到6席,輔以高雄、臺中、彰化、宜蘭、雲林等倍具執政優勢縣市也都翻盤,一個相當於檢視民進黨全面執政兩年成績的期中選舉,等同從民意上重挫民進黨支持度,在蔡總統辭去黨主席後,所有檢討聲浪湧向以賴清德為首的行政院團隊,這看似內閣執政不力的結果,背後卻藏著我國長久以來憲政設計上的隱憂。

我國在1997年修憲以前,行政院與立法院的關係原傾向內閣制中行政權及立法權的關係,依憲法第55條第1款:「行政院院長,由總統提名,經立法院同意任命之。」第57條:「行政院對立法院負責」;修憲後,取消立法院對總統提名行政院長的同意權,行政院長改由總統直接任命,且無需立法院同意,從某個角度而言,等同於將行政院長的去留均取決於總統意志,於是總統的影響力即可伸入各部會,邏輯上行政院長相當程度扮演貫徹總統政見和政策的執行長;然當立法院對行政院發動不信任案時,總統又可以依法解散國會,立法委員忌憚提前改選的龐大選舉經費及選舉結果不確定性,不敢輕易倒閣,職是之故,不論從那個角度來看,形成行政院長有責無權、總統有權無責的憲政設計,隱約擴張了原有憲政設計中總統的權力範圍。

我國現行府院體制係於1997年修憲時,參考當時法國「雙首長制(hybrid system)」,又稱為「半總統制(semi-presidentialism)」,通過國民黨及民進黨共稱的「改良式雙首長制」。回顧前法國總統戴高樂鑑於共和時期議會民主的經驗教訓,1958年提出第五共和憲法草案中首創,國家行政權歸屬是傾向總統制的完全執政或內閣制的左右共治,取決於全國性選舉的民意結果,此舉使總統須依全國性民意決定內閣總理人選及其去留,其目的在於加強行政部門的穩定性及部長的責任,而總統作為國家元首亦有其特定職權範圍,此種設計兼顧法國傳統代議政治與總統作為國家元首的政治藝術;進一步探討我國「改良式雙首長制」,這樣的制度設計在2000年民進黨首度執政後,陳前總統主政時期,2000年「九人小組擴大決策會議」及2002年「七人小組黨政合議高層會議」,馬前總統主政時期,2008年「五人小組府院黨高層會議」,都另設體制外高層會議作為總統參與行政決策的運作平臺,凸顯當時的政府運作已經出現扞格,逐漸顯露出制度上的困局。

20190111-行政院長賴清德11日率領內閣總辭,也和閣員合影。(行政院提供)
行政院長賴清德率領內閣總辭,也和閣員合影。(行政院提供)

2016年取得完全執政的蔡總統,也仿效陳、馬兩位前總統設置了體制外機制,將行政院正副院長納入「執政決策協調會議」,針對原屬行政院掌管的重要事項做出實質決策,無論是九合一大選前年金改革、一例一休、深澳電廠等議題,把蔡總統意志和內閣團隊的運作銜接起來,選後更藉由迴廊談話直接指導政策,使蔡總統成為實質上的最高行政首長。值得注意的是,此舉除與現行憲法規定不盡相符,引發弱化現行憲政體制內行政院院會功能外,隱然也有破壞權力制衡與脫離監督機制之虞,最明顯的例證,2014年的江宜樺內閣與此次賴清德內閣,都因施政民怨導致敗選後下臺,但實質上也都是時任總統的意志執行者而已。

當前世界上多數民主國家的憲政體制,都由擁有最高全國性民意的領導人決定政務,在總統制國家的總統和內閣制國家的首相,因總統和首相均為惟一全國性選舉直接或間接產生,因此由其組閣執政及主持內閣會議;在雙首長制國家的法國,總統與國會議員均由全國性選舉產生,同時具備全國民意代表性,因此其執政權歸屬透過「國會對總理任命同意權」、「總統主持內閣會議,必要時得由總理代為主持」的彈性安排,即便混合了總統制與及內閣制的精神,其政府運作仍然順暢。回歸憲政體制角度,中華民國總統與行政院長兩者,應各自有其定位及不同職掌,現行我國憲法有關總統與行政院長的體制設計,一方面規定行政院為國家最高行政機關,對立法院負責,其常態性政策運作機制,係透由行政院長主持行政院院會決議,另一方面又規定行政院長直接由總統任免,這樣的憲政設計,使行政院長形式上雖向國會負責,但實質上總統才能決定他的去留。

檢視我國現行體制,現行增修條文賦予總統無須經由立法院同意,即可單方面決定行政院院長,使總統成為隱身在內閣團隊後的實質決策者,當背離民意期待時依舊可以責不上身,只需更換行政院長即可。因此,要根本解決總統有權無責、行政院長有責無權的憲政怪象,理應透過修憲通盤檢討中央政府體制的制度設計,以這個觀點來看,建議師法雙首長制國家憲政設計的政治藝術,恢復我國原憲法中「立法院對行政院長的同意權」,從體制上健全民主政治下權力制衡與權責相符的精神,讓行政院長向更貼近民意的立法院負責,回歸到名實相符的最高行政首長。

*作者為博士研究生

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