各國聯合勘探石油，台灣卻遭排除在外：《南海之爭的多元視角》選摘（2）

因為涉及國家利益及戰略安全，南海聲索國對使用南海島礁與水域各種證據的蒐集可謂不遺餘力，但一些歷史證據可以證明，南海對周邊人民而言是某種共同利益（common goods）的性質。在歷史上大部分沒有主權聲索爭議的日子中，中國海南島的漁民與菲律賓和越南的漁民皆共同利用遠離陸地的南海島礁，他們可以超越語言隔閡進行溝通，儘管也有人與人之間的摩擦。無論如何，進入2010年代的南海爭端，出現前所未有的發展，本章暫不回溯至久遠的歷史，主要探討第二次世界大戰之後的南海爭端發展。

爭端第三階段：2002年11月至2008年7月

2002年11月中國大陸與東協簽署《南海各方行為宣言》之後，一直至2008年7月，可視為南海島嶼主權與海域管轄權爭端發展過程中的第三階段。2002年11月4至5日第八屆東協高峰會議（ASEAN Summit）與第六屆「東協加三」會議在柬埔寨金邊召開，期間中國大陸與東協簽署一份規範南海周邊國家行為之《南海各方行為宣言》。此宣言規定：

1. 相關各地承諾在爭議地區加強尋求一個全面、永久的解決方案。在不影響主權或管轄權宣稱之下，各國承諾以合作、理解的精神，建立信任、信心，包括：各相關國的國防、軍事官員舉行對話及意見交流；對影響到爭議地區的重大政策及措施，自願性通知他國；對其他各國國民在爭議地區危險受難予以公平、人道待遇。

2. 在不影響主權或管轄權之下，相關各國在爭議地區可採取下列行動：海洋環境保護、海洋科學研究、航行、通訊安全、搜索救難、打擊跨國犯罪，包括：毒品、走私、海盜、武裝海上搶劫、非法武器運送。上述雙邊、多邊合作的方式，應在實踐之前經由聲索國同意。

《南海各方行為宣言》之簽署被視為處理南海爭議的一個重要信心建立措施，不但有助降低南海區域的緊張情勢，減少南海島嶼聲索國彼此間發生武裝衝突的可能，更有助維持亞太地區和平與穩定。此外，《南海各方行為宣言》之簽署，顯示中國大陸願意在處理南海問題上，由之前的片面強勢作為，轉為採取多邊協商、妥協，並實行以資源共同開發為主的南海政策。中國大陸與東協會員國在《南海各方行為宣言》的前言中表示有必要去推動促進友好和平的環境。對南海相關國家而言，未來的和平與穩定對亞太地區的經濟增長與繁榮十分重要。有關南海航行安全方面，飛機的飛越自由與船舶的航行自由應被尊重。領土與主權的爭議應以和平的方式解決。中國大陸與東協會員國應採取信心建立措施，其中包括國防部長與軍事官員的交流。另外強調給予漁民人道的待遇、軍事演習的通報、合作活動的進行等。 （相關報導： 東亞峰會登場》川普「願調停南海」被杜特蒂潑冷水，杜魯道吃炸雞征服菲國民眾 ｜ 更多文章 ）

2005年3月，中、菲、越三國的國家石油公司在馬尼拉簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（A Tripartite Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking (JMSU) in the Agreement Areas in the South China Sea by and among China National Offshore Oil Corporation, Vietnam Oil and Gas Corporation, and Philippine National Oil Company），由三國的國家石油公司在南海南沙群島可能無重疊海域（約 142,886 平方公里）進行為期三年的調查工作，所須1500萬美元由三方平均分攤。中、菲、越表達了聯合考察南海協定區內石油資源儲量的意願，宣稱不損害各國政府在南海問題上的基本立場。事實上，早於2004年9月1日，中菲石油公司已簽署類似的《中國海洋石油總公司與菲律賓國家石油公司在南中國海部分海域聯合海洋地震工作協議》（An Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking (JMSU) in Certain Areas in the South China Sea by and between China National Offshore Oil Corporation and Philippine National Oil Company）。此聯合勘探南海石油的做法是繼簽署《南海各方行為宣言》之後，中國大陸與有關國家為解決南海爭議邁出的關鍵一步，也為解決海上爭議樹立了新的模式。然而，台灣完全被排除在外，不僅無法參與其中，甚至連勘探的地點也無從得知。

2006年至2008年期間，中國大陸與東協研商有關《南海各方行為宣言》施行細則及擬訂《南海各方行為準則》的工作也沒有邀請台灣或將會議討論情況知會台灣。因應南海新局勢之發展，反制被排除在南海安全對話過程，台灣在南海政策上開始有部分的轉變。2005年底，台灣國防部副部長霍守業證實，政府決定在太平島興建飛機跑道。2006年1月初，台灣外交部針對越南之抗議，重申興建太平島跑道並無政治或軍事意圖；但因台灣內部生態學界與環保團體的強力反彈抗議，立法院作出飛機跑道興建經費不得動支的決議，使太平島興建飛機跑道工程被迫停止。但到了2007年8月，台灣政府宣佈動用2007年度預備金，趕在該年底前完成太平島跑道興建工程。9月，太平島跑道工程復工。11月上旬，台灣國防部長李天羽視察即將完成的跑道工程，並表示：

南沙周邊的國家都已經積極在南海海域所佔島嶼上興建機場跑道，我國如果現在不做，將來一定會後悔。

2007年2月，台灣在太平島進行實彈軍事演習。同年11月，越南發表聲明，指台灣於太平島興建機場跑道，「已嚴重侵犯越南主權，並引發緊張情勢」。

2007年11月，中國大陸決定將包括南沙群島、中沙與西沙群島在內的260萬平方公里海上之島礁，合併成立縣級的三沙市，並歸屬海南省。12月9日，越南200多名市民於在河內的中國大使館前抗議示威。16日，不僅在河內的中國大使館前，甚至在胡志明市中國總領事館前也有示威，最終迫使中國大陸停止合併計劃。

2008年1月21日，台灣空軍C-130運輸機首度秘密試航，成功降落太平島，並於同日返回台灣。儘管台灣內部出現各種不同的聲音或批評，台灣總統陳水扁仍於同年2月2日搭乘編號1318的空軍C-130運輸機抵達太平島，主持機場落成、啟動剪綵典禮、慰問島上駐守官兵、發表「南沙倡議」，並勾畫出未來台灣南海政策的發展藍圖。陳水扁在致詞中也特別指出，台灣被排除在有關南海問題對話安全機制的不公情況。由於無法簽署和參加《南海各方行為宣言》、《在南中國海協議區的聯合海洋地震工作協議》，以及區域內各種安全合作對話機制，台灣的南海權益遭受嚴重侵害。最後，陳水扁就南海問題未來之處理提出「以環境保護取代主權爭議，以生態存續代替資源掠奪。」 （相關報導： 東亞峰會登場》川普「願調停南海」被杜特蒂潑冷水，杜魯道吃炸雞征服菲國民眾 ｜ 更多文章 ）

爭端第四階段：2008年後半期

2008年後半期，南海島嶼主權與海洋權益爭端進入了一個嶄新的階段。2001年5月，第11屆《聯合國海洋法公約》締約國大會（Meeting of State Parties）召開期間，就此《公約》的附件二第四條所訂，向聯合國「大陸礁層界限委員會」（Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS）提交資料的十年期間起算日期的決定，規定在1999年5月之前批准《公約》各締約國，如果要提出劃定外大陸礁層範圍的申請，必須在2009年5月13日前提交相關資料。依此，東亞相關國家在截止日前向「大陸礁層界限委員會」提出劃界申請案。菲律賓總統於2009年3月簽署《菲律賓領海基線法案》（Philippines Archipelagic Baseline Bill），成為該國《共和國法第9522號》，把部分南沙群島（菲律賓稱為卡拉揚島群，Kalayaan Islands）及黃岩島劃入菲國領土。

2009年4月8日，菲律賓向「大陸礁層界限委員會」提出沿太平洋海岸的「賓漢隆起」（Benham Rise）地區外大陸礁層範圍申請。馬來西亞及越南於2009年5月共同及單獨就南海海域向「大陸礁層界限委員會」提交大陸礁層外部界限申請。中國大陸、韓國、汶萊以及台灣雖然沒有在期限內提出大陸礁層外部界限申請，但亦於期限前提出「初步資訊」（Preliminary Information）以維護各自的大陸礁層權益，並藉此延後提出大陸礁層外部界限之時間表。

2009年3月，中國大陸為反制菲國國內立法作為，派遣「漁政船311號」至南海巡護，並宣佈日後每年將定期派遣漁政巡護船至南海。此外，2009年5月7日中國大陸對於馬來西亞、越南向聯合國大陸礁層界限委員會提交之延伸大陸礁層外部界限劃界案，以第三國意見形式向國際社會提出南海九段線（Nine Dash Line, NDL；U型線）之主張。越南立即作出強烈抗議，並召開有關南海之國際會議，駁斥中國大陸主張，強調越南擁有南海諸島主權，和相關海域及其海床和底土之主權權利和管轄權。美國參院外交委員會也在同年7月召開公聽會，與會官員和學者指出南海緊張局勢有升溫與衝突可能。2009年12月底，中國國務院宣佈計劃推進開發西沙旅遊。2010年初，越南表示將在南沙建設更多的漁業基地，同時向俄羅斯購買潛水艇與軍艦，積極強化軍備。此外，越南也開始召開國際南海會議，尋求東協會員國與其他國際社會的支持，以對抗中國大陸在南海的作為。由於越南於2010年擔任東協會員國輪值主席，因此也積極拉攏他國，試圖透過《南海各方行為準則》，以牽制中國大陸。

2008年8月，台灣外交部針對馬來西亞副首相納吉（Datuk Seri Najib Tun Razak）率領媒體記者赴南沙群島彈丸礁（Swallow Island，馬來西亞稱之為拉央拉央島，Pulau Layang-Layang）宣示馬國對該島擁有主權一事發表聲明：

1. 南沙群島包括拉央拉央島（又稱彈丸礁或燕子島）一向屬於中華民國水域，不論就歷史、地理或國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及附近水域屬中華民國固有領土及水域；

2. 我國政府呼籲相鄰南海各島礁之國家，依據聯合國憲章、《聯合國海洋法公約》及《南海各方行為宣言》揭櫫之原則與精神，擱置主權爭議，共同開發資源。我國政府願透過協商對話，和平解決南海爭端；

3. 我國政府提出「南沙倡議」，主張南海的未來應以環境保護取代主權爭議，以生態持續代替資源掠奪：南海各國應正視全球暖化及海平面上升對南海島礁永續經營所帶來的威脅，優先考慮將劃設成生態保育區；定期開放並邀請國際生態學者及環保團體進行研究與考察；經由二軌的接觸管道，積極緩和南海不穩定的情勢。

因此，從聯合國亞洲暨遠東經濟委員會及亞洲近海海域礦產資源聯合探勘委員會提出，南海可能蘊藏大量油氣資源的報告開始，南海爭端某程度上仍以管控危機為主，但當2009年聯合國大陸礁層界限委員會要求各國提交大陸礁層的期限到來，南海島礁的主權又得需要接受專屬經濟區與大陸礁層的進一步檢驗。 （相關報導： 東亞峰會登場》川普「願調停南海」被杜特蒂潑冷水，杜魯道吃炸雞征服菲國民眾 ｜ 更多文章 ）

*作者孫國祥為南華大學國際事務與企業學系副教授，專長亞太國際關係專題研究、區域主義研究、兩岸關係專題研究、國際政治經濟學專題研究、亞太非政府組織專題研究、亞太國際關係。本文選自作者《南海之爭的多元視角》（香港城市大學出版社）。