《南海》作者比爾.海頓專訪:後南海仲裁時代 台灣如何站穩腳步、不被犧牲?

2017-09-10 13:54

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太平島。(取自總統府)

太平島。(取自總統府)

20世紀的歐洲巴爾幹半島因為歷史、宗教和領土爭端,使得地區矛盾頻繁被放大為戰爭,因此有歐洲火藥庫之稱;到了21世紀,火藥庫轉移到亞洲,如今的南海局勢瞬息萬變,歷史、政治盤根錯節,時時挑動著區域的敏感神經,全世界都在關注卻沒人說得準動向。2016年南海仲裁案結果出爐後,為這塊兵家必爭之地帶來的是新秩序還是新衝突?在南海議題上始終被邊緣化的台灣,又該如何在後南海仲裁時代確保自己不被犧牲?

《風傳媒》8日專訪英國重量級智庫「皇家國際事務研究所」(Chatham House)副研究員、BBC記者比爾.海頓(Bill Hayton)分析後仲裁時代,南海情勢將如何轉變,在南海對話中被邊緣化的台灣又該如何捍衛自身利益。他認為,目前最大問題在於中國在南海畫下的U型線範圍理據薄弱,其所聲稱的「歷史權利」破綻百出,而台灣政府手上握有最關鍵的檔案,如果能公開文件,推翻中國所謂的「歷史權利」,對解決南海爭端會有很大幫助。

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海頓在2006和07年被派駐越南,後因記者身分遭到越南政府拒發簽證。2010年出版《越南:躍升的飛龍》(Vietnam: Rising Dragon)紀錄下了他對越南面對資本主義、全球化挑戰的觀察,和越南國內的民族和民主運動以及國家機器對社會的監控。2011年他開始研究南海爭議,3年後出版了《The South China Sea : The Struggle for Power in Asia》,2015年被譯成中文在台灣出版,名為《南海:21世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步?》,書中比爾海頓深入淺出的疏理南海歷史脈絡,完整呈現南海爭端的全貌。

英國智庫學者、BBC記者比爾海頓。(魏嘉瑀攝)
英國智庫學者、BBC記者比爾海頓。(魏嘉瑀攝)

以下為《風傳媒》專訪比爾.海頓:

風:今年8月東協外長會議正式通過卻未公布內容的「南海行為準則」(The Code of Conduct in the South China Sea),到底是一份什麼性質的文件?對未來南海的形勢發展實質影響?

海頓:今年8月在東協外長會議上通過的是一份「南海行為準則」的框架(The draft framework of the code of conduct)。東南亞國家國協早在15年前就和中國就南海行為準則進行談判,雙方無法達成共識因此在2002年簽署了《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,DOC)。協國家希望在「南海行為準則」抑制中國行為,越南稱擁有西沙群島主權、菲律賓稱擁有黃岩島主權,中國則稱擁有U形線中所有島嶼主權,東協與中國的爭議已經進行10多年,直至今日都還未解決。

這次通過的框架是邁向完成「南海行為準則」的一小步,但還不算完成。不過中國與東協彼此仍願意進行溝通,這是好的現象,溝通總比不溝通好。

2014年中國船隻在南沙群島進行建築工程。(取自菲律賓總統府)
2014年中國船隻在南沙群島進行建築工程。(取自菲律賓總統府)

風:2016年荷蘭海牙常設仲裁法院裁決中國「九段線」沒有法律依據,菲律賓可說是大獲全勝。然而去年上任的菲國總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)在南海議題上對中國態度軟化,這是否會影響目前的南海情勢?

海頓:對杜特蒂而言,南海議題不是非常重要,他在乎的是他的支持者以及菲國貿易、經濟等議題。加上維護南海的自由航行權一向是美國立場,杜特蒂一方面想展現他與親美的前任總統艾奎諾三世(Benigno Aquino III)不同。加上杜特蒂本人不喜歡美國,也並不是很在乎南海的石油及漁業資源。然而,根據菲律賓憲法規定,農地以外的天然資源全都由國家管理。天然資源的探勘、開發與利用,僅限於國家直接施行的計畫、國家與菲國國民的共同計畫或是國家與菲律賓國民出資達60%以上的公司的共同計畫,強烈限制外資的加入。因此就算杜特蒂想和中國共同開發南海資源,想跟中國資源對半分,他恐怕將吃上官司。但倘若杜特蒂宣布戒嚴,或許可能找到解套的方法,我們只能靜靜觀察。

風:中國主導的「南海行為準則」框架有可能影響台灣的利益嗎?

海頓:檯面上而言,台灣並沒有參與南海行為準則,但我認為東南亞、東協國家與台灣必定有進行非官方的互動,透過非官方管道,台灣政府應該也知道「南海行為準則」進行到哪一個階段。我認為,即使「南海行為準則」確定了,也不太會對台灣造成負面影響,舉例而言,若「南海行為準則」中規範各方不得佔領新島礁,台灣也沒有佔領新島礁的企圖。我認為,「南海行為準則」將維持現狀,建立危機處理的解決方式。

但目前最主要的問題還是,「南海行為準則」目前只有中華人民共和國與東協各國參與,台灣被排除在外,但我認為東南亞國家應該會希望將台灣納入南海行為準則的聲索方,例如越南可能就是其中之一,但這些因為中國因素,都只能在檯面下進行。

就我這次來台灣的觀察,我認為,相較於前一任政府親中的立場,現在蔡政府與東南亞國家有更多私下、非官方的接觸,「新南向政策」只是一部分,我相信台灣政府不只在經貿上與東南亞國家交流,政治上也在深化與東協國家和澳洲的關係,平衡過去對中國的依賴,而南海議題也會是其中一部分。

第50屆東協峰會落幕,但聯合公報因南海議題而遲遲未出爐(AP)
第50屆東協峰會落幕,但聯合公報因南海議題而遲遲未出爐(AP)

風:如果中國與東協在今年11月的「亞太經濟合作會議」(APEC)或「東亞峰會」(East Asia Summit)上達成進一步協議,會不會衝擊台灣對南海的主權聲索與經濟利益?被相關體制排除在外的台灣應該如何面對?

海頓:我認為,完整的「南海行為準則」無論在今年的APEC或東亞峰會上,都還不會出現,大概進度應該還是會和今年8月進度相同,越南可能會對有更強硬的措辭,菲律賓一方面不希望退縮,但另一方面也不希望激怒中國,柬埔寨則會與中國站在同一陣線。因此我認為今年APEC或東亞峰會上對南海議題不會有更突破性的進展。

不過值得觀察的是,我認為,在南海議題上「親中」還是「遠中」會造成東協內部的分歧,尤其是柬埔寨和越南,我相信在這次APEC和東亞峰會上看到更多跡象。

至於台灣要如何防止自己權益被犧牲,我認為雖然中國最終還是想佔有南海諸島,但至少現在中國沒有強迫各國接受任何事情。我覺得現在台灣政府裡有聲音認為中華民國在1947年提出的「11段線」,並不代表線內劃定的是「歷史性水域線」,1947年的「南海諸島位置圖」可能只是證明各個島嶼之位置。這個立場與中國有著非常大的差異,例如中國將印尼納土納群島(Kepulauan Natuna)列為版圖,引發印尼在反彈,而台灣手上握有最關鍵的歷史文件証明中國的宣稱有誤。

風:您的意思是台灣在南海議題上應該與東協國家合作對抗中國嗎?

海頓:我個人認為,南海的各方聲索國不會自動放棄他們手中所掌控的地物(features),各國在這些地物上投資了大量金錢,甚至為此犧牲了人命,他們不可能輕易放棄。各國不是維持現狀就是開戰。因此比較合理的狀況應該是,各國承認南海的爭議,認知到各方在南海實際控制的地物,但不強迫各國改變現況。東南亞國家已經同意這個狀態,現在問題是中國不同意,因為北京政府認為他們擁有南海諸島的主權。

如果台灣政府能事實上(de facto)承認東南亞各國的確在南海實際掌控部分的島嶼、地物等,將會是南海議題上長期妥協的一大步。當然這一定會讓中國很不爽,因為中國人民共和國對南海主權的宣稱,其實就是奠基於中華民國在1947年劃定「11段線」的基礎上。

2016年12月9日,蔡英文總統參觀「經略南海・永保太平-收復南海諸島七十周年紀念特展」中的太平島地圖展示(總統府)
2016年12月9日,蔡英文總統參觀「經略南海・永保太平-收復南海諸島七十周年紀念特展」中的太平島地圖展示(總統府)

風:台灣政府對南海議題的立場是「擱置爭議、共同開發」,這樣的目標有可能達成嗎?台灣如何才能確保自己可以參與「共同開發」?

海頓:「擱置爭議、共同開發」這個說法是中共前領導人鄧小平在70年代提出的政策主張,但這項說法的前提是「主權歸我」,聽起來很好,但問題在於分線在哪裡?在哪些區域主張共同開發?這也是為什麼這項說法每次被提出,每次都失敗,因為南海周邊的國家無法在以上這兩的問題達成共識。即使各方確立哪些區域可以共同開發,我認為也僅限在漁業資源上,原因在於南海富有石油和天然氣的部分其實比較靠近越南和菲律賓,這兩國不可能讓中國擁有共同開發的權利。

因此,台灣政府共同開發的理想或許可以成功,但可能僅限於漁業資源。若是針對漁業資源共同開發和管理,台灣的遠洋漁業發展蓬勃、龐大,因此在探討南海漁業資源共同開發,台灣必然要參與其中,甚至可以領導他國共同推廣南海的永續漁業,這會是非常好的發展。

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