《南海》作者比爾．海頓專訪：後南海仲裁時代 台灣如何站穩腳步、不被犧牲？

20世紀的歐洲巴爾幹半島因為歷史、宗教和領土爭端，使得地區矛盾頻繁被放大為戰爭，因此有歐洲火藥庫之稱；到了21世紀，火藥庫轉移到亞洲，如今的南海局勢瞬息萬變，歷史、政治盤根錯節，時時挑動著區域的敏感神經，全世界都在關注卻沒人說得準動向。2016年南海仲裁案結果出爐後，為這塊兵家必爭之地帶來的是新秩序還是新衝突？在南海議題上始終被邊緣化的台灣，又該如何在後南海仲裁時代確保自己不被犧牲？《風傳媒》8日專訪英國重量級智庫「皇家國際事務研究所」（Chatham House）副研究員、BBC記者比爾．海頓（Bill Hayton）分析後仲裁時代，南海情勢將如何轉變，在南海對話中被邊緣化的台灣又該如何捍衛自身利益。他認為，目前最大問題在於中國在南海畫下的U型線範圍理據薄弱，其所聲稱的「歷史權利」破綻百出，而台灣政府手上握有最關鍵的檔案，如果能公開文件，推翻中國所謂的「歷史權利」，對解決南海爭端會有很大幫助。《南海》作者比爾．海頓專訪：為了拉攏中國對付金正恩 川普會犧牲南海嗎？海頓在2006和07年被派駐越南，後因記者身分遭到越南政府拒發簽證。2010年出版《越南：躍升的飛龍》（Vietnam: Rising Dragon）紀錄下了他對越南面對資本主義、全球化挑戰的觀察，和越南國內的民族和民主運動以及國家機器對社會的監控。2011年他開始研究南海爭議，3年後出版了《The South China Sea : The Struggle for Power in Asia》，2015年被譯成中文在台灣出版，名為《南海：21世紀的亞洲火藥庫與中國稱霸的第一步？》，書中比爾海頓深入淺出的疏理南海歷史脈絡，完整呈現南海爭端的全貌。 （相關報導： 強化「航行自由」行動 美軍首度制定南海巡航時間表 ｜ 更多文章 ）

以下為《風傳媒》專訪比爾．海頓：風：今年8月東協外長會議正式通過卻未公布內容的「南海行為準則」（The Code of Conduct in the South China Sea），到底是一份什麼性質的文件？對未來南海的形勢發展實質影響？

海頓：今年8月在東協外長會議上通過的是一份「南海行為準則」的框架（The draft framework of the code of conduct）。東南亞國家國協早在15年前就和中國就南海行為準則進行談判，雙方無法達成共識因此在2002年簽署了《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea，DOC）。協國家希望在「南海行為準則」抑制中國行為，越南稱擁有西沙群島主權、菲律賓稱擁有黃岩島主權，中國則稱擁有U形線中所有島嶼主權，東協與中國的爭議已經進行10多年，直至今日都還未解決。這次通過的框架是邁向完成「南海行為準則」的一小步，但還不算完成。不過中國與東協彼此仍願意進行溝通，這是好的現象，溝通總比不溝通好。

風：2016年荷蘭海牙常設仲裁法院裁決中國「九段線」沒有法律依據，菲律賓可說是大獲全勝。然而去年上任的菲國總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）在南海議題上對中國態度軟化，這是否會影響目前的南海情勢？

海頓：對杜特蒂而言，南海議題不是非常重要，他在乎的是他的支持者以及菲國貿易、經濟等議題。加上維護南海的自由航行權一向是美國立場，杜特蒂一方面想展現他與親美的前任總統艾奎諾三世（Benigno Aquino III）不同。加上杜特蒂本人不喜歡美國，也並不是很在乎南海的石油及漁業資源。然而，根據菲律賓憲法規定，農地以外的天然資源全都由國家管理。天然資源的探勘、開發與利用，僅限於國家直接施行的計畫、國家與菲國國民的共同計畫或是國家與菲律賓國民出資達60%以上的公司的共同計畫，強烈限制外資的加入。因此就算杜特蒂想和中國共同開發南海資源，想跟中國資源對半分，他恐怕將吃上官司。但倘若杜特蒂宣布戒嚴，或許可能找到解套的方法，我們只能靜靜觀察。

風：中國主導的「南海行為準則」框架有可能影響台灣的利益嗎？

海頓：檯面上而言，台灣並沒有參與南海行為準則，但我認為東南亞、東協國家與台灣必定有進行非官方的互動，透過非官方管道，台灣政府應該也知道「南海行為準則」進行到哪一個階段。我認為，即使「南海行為準則」確定了，也不太會對台灣造成負面影響，舉例而言，若「南海行為準則」中規範各方不得佔領新島礁，台灣也沒有佔領新島礁的企圖。我認為，「南海行為準則」將維持現狀，建立危機處理的解決方式。

但目前最主要的問題還是，「南海行為準則」目前只有中華人民共和國與東協各國參與，台灣被排除在外，但我認為東南亞國家應該會希望將台灣納入南海行為準則的聲索方，例如越南可能就是其中之一，但這些因為中國因素，都只能在檯面下進行。

就我這次來台灣的觀察，我認為，相較於前一任政府親中的立場，現在蔡政府與東南亞國家有更多私下、非官方的接觸，「新南向政策」只是一部分，我相信台灣政府不只在經貿上與東南亞國家交流，政治上也在深化與東協國家和澳洲的關係，平衡過去對中國的依賴，而南海議題也會是其中一部分。 （相關報導： 強化「航行自由」行動 美軍首度制定南海巡航時間表 ｜ 更多文章 ）

風：如果中國與東協在今年11月的「亞太經濟合作會議」（APEC）或「東亞峰會」（East Asia Summit）上達成進一步協議，會不會衝擊台灣對南海的主權聲索與經濟利益？被相關體制排除在外的台灣應該如何面對？

海頓：我認為，完整的「南海行為準則」無論在今年的APEC或東亞峰會上，都還不會出現，大概進度應該還是會和今年8月進度相同，越南可能會對有更強硬的措辭，菲律賓一方面不希望退縮，但另一方面也不希望激怒中國，柬埔寨則會與中國站在同一陣線。因此我認為今年APEC或東亞峰會上對南海議題不會有更突破性的進展。不過值得觀察的是，我認為，在南海議題上「親中」還是「遠中」會造成東協內部的分歧，尤其是柬埔寨和越南，我相信在這次APEC和東亞峰會上看到更多跡象。至於台灣要如何防止自己權益被犧牲，我認為雖然中國最終還是想佔有南海諸島，但至少現在中國沒有強迫各國接受任何事情。我覺得現在台灣政府裡有聲音認為中華民國在1947年提出的「11段線」，並不代表線內劃定的是「歷史性水域線」，1947年的「南海諸島位置圖」可能只是證明各個島嶼之位置。這個立場與中國有著非常大的差異，例如中國將印尼納土納群島（Kepulauan Natuna）列為版圖，引發印尼在反彈，而台灣手上握有最關鍵的歷史文件証明中國的宣稱有誤。

風：您的意思是台灣在南海議題上應該與東協國家合作對抗中國嗎？

海頓：我個人認為，南海的各方聲索國不會自動放棄他們手中所掌控的地物（features），各國在這些地物上投資了大量金錢，甚至為此犧牲了人命，他們不可能輕易放棄。各國不是維持現狀就是開戰。因此比較合理的狀況應該是，各國承認南海的爭議，認知到各方在南海實際控制的地物，但不強迫各國改變現況。東南亞國家已經同意這個狀態，現在問題是中國不同意，因為北京政府認為他們擁有南海諸島的主權。

如果台灣政府能事實上（de facto）承認東南亞各國的確在南海實際掌控部分的島嶼、地物等，將會是南海議題上長期妥協的一大步。當然這一定會讓中國很不爽，因為中國人民共和國對南海主權的宣稱，其實就是奠基於中華民國在1947年劃定「11段線」的基礎上。 （相關報導： 強化「航行自由」行動 美軍首度制定南海巡航時間表 ｜ 更多文章 ）

風：台灣政府對南海議題的立場是「擱置爭議、共同開發」，這樣的目標有可能達成嗎？台灣如何才能確保自己可以參與「共同開發」？

海頓：「擱置爭議、共同開發」這個說法是中共前領導人鄧小平在70年代提出的政策主張，但這項說法的前提是「主權歸我」，聽起來很好，但問題在於分線在哪裡？在哪些區域主張共同開發？這也是為什麼這項說法每次被提出，每次都失敗，因為南海周邊的國家無法在以上這兩的問題達成共識。即使各方確立哪些區域可以共同開發，我認為也僅限在漁業資源上，原因在於南海富有石油和天然氣的部分其實比較靠近越南和菲律賓，這兩國不可能讓中國擁有共同開發的權利。因此，台灣政府共同開發的理想或許可以成功，但可能僅限於漁業資源。若是針對漁業資源共同開發和管理，台灣的遠洋漁業發展蓬勃、龐大，因此在探討南海漁業資源共同開發，台灣必然要參與其中，甚至可以領導他國共同推廣南海的永續漁業，這會是非常好的發展。