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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

南海仲裁案出爐》太平島是「礁」不是「島」宋承恩:何以致之?如何應對?

馬英九總統登上太平島(總統府)

馬英九總統登上太平島(總統府)

海牙常設仲裁法院12日針對菲律賓所提交的南海仲裁案作出裁決,菲律賓所提出的15項訴求可說大獲全勝,除了中國在南海的主權遭到大幅限縮,影響所及,連我國的太平島也被判定僅是「礁岩」,而非可以主張200浬專屬經濟區的「島嶼」。消息一出,國內政治人物與民眾大多感到無法接受、難以理解。

政大國際法學研究中心研究員宋承恩認為,台灣在太平島的權益在這次仲裁案中受到損害,與國民黨政權堅持與對岸是「一個中國」不無關係。由於兩岸對南海的立論與主張上都無從區分,台灣最後也被當成是中國的一部分加以處理,台灣應該考慮,這樣的策略是否符合自己的利益。

仲裁判斷的結果 不拘束台灣

《聯合國海洋法公約》第二九七條:「一、根據本節具有管轄權的法院或法庭對爭端所做的任何裁判應具有確定,爭端所有各方均應遵從。二、這種裁判僅在爭端各方間和對該特定爭端具有拘束力。」

《聯合國海洋法公約》附件七(規範仲裁程序與效力)第十一條:「除爭端各方事前議定某種上訴程序外,裁決應有確定性,不得上訴,爭端各方均應遵守裁決。」

根據《聯合國海洋法公約》及其附件的規定,這次針對南海爭議的仲裁判斷,效力僅及於中國與菲律賓,並不當然拘束其他國家。但宋承恩接受風傳媒專訪時表示,這是國際法在實務上第一次針對《聯合國海洋法公約》第一二一條的島嶼做詳細的界定與解釋,未來台灣或任何其他國家涉及關於島嶼的海洋爭議,都無法迴避這次仲裁判斷的影響。

第一二一條(島嶼制度)

島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。
除第3款另有規定外,島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定。
不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟區或大陸架。

仲裁的法律論理已成為國際法的一部份

宋承恩說,常設仲裁法院這次非常仔細地從文義解釋、體系解釋、歷史解釋去進行分析,仲裁員對「何謂一二一條的島嶼」給出一個非常嚴格的定義;針對一二一條第三項的標準,也是首次在國際爭端的正式裁決中,做出這麼完整的論述,因此國際法學界會將其視為一份權威性的法律說明或宣示。

中國曾抱怨為何只針對中國的島礁提請仲裁,要求認定是「礁」。而菲律賓的策略是,要求仲裁法院認定包括菲律賓聲稱主權的島礁也做出相同判定,因此菲律賓也主張「黃岩島不能產生專屬經濟區」。常設仲裁法院最後認定,南沙群島的所有島礁都全部是「礁」不是「島」。

菲律賓的民眾在中國大使館外抗議,要求中國離開黃岩島。(美聯社)
菲律賓的民眾在中國大使館外抗議,要求中國離開黃岩島。(美聯社)

宋承恩說,這個仲裁判斷雖然確實只拘束中國與菲律賓、不拘束台灣。但是就《聯合國海洋法公約》一二一條第三項如何解釋這件事,在有更新、更具說服力的法律論理出現之前,法律社群或是其他的法庭,都必須考慮這次南海仲裁庭所做的法律論理。

所以雖然就結果而言,確實只拘束中國與菲律賓,但是就法律的解釋與適用來說,這已是目前國際法的一部份。這是有規範性、或者說有普遍適用的。比方說就日本的沖之鳥礁究竟是是「島」還是「礁」,我們也可拿這次仲裁判斷的法律論理去加以爭執,對方也必須要去回應這個意見,如果不遵守也要提出相應的法律說理。

太平島到底是誰的?

在這次仲裁判斷的新聞稿中,南海仲裁庭一開始就強調「它既不對任何涉及陸地領土主權的問題進行裁決,也不劃定當事雙方之間的任何邊界」,所以常設仲裁法院並沒有去判斷「太平島是誰的?」或者說「太平島的主權歸屬」。

不過由於南海仲裁庭認定整個南沙群島不存在可以主張產生專屬經濟海域的「島嶼」,因此就算沒有其他國家爭執太平島主權,太平島廣達200浬的專屬經濟海域消失,僅剩12浬的領海可以主張,這才是對我國權益影響最大的一點。

太平島(美聯社)
太平島(美聯社)

針對台灣是否還能在太平島200浬範圍內進行探油或從事其他資源開採行為,宋承恩表示,原油探勘是一項需要耗費鉅資的事,因此確定是否擁有合法權益,避免因為主權等爭端造成投入的龐大成本付之一炬,是原油探勘的重要前提。

宋承恩說,為什麼中國在南海的行徑讓周邊國家都感到困擾、甚至是憤怒,像是越南在其200浬專屬經濟海域進行招商,希望進行探油作業,結果被主張九段線的中國予以干涉驅離,造成越南的探油作業無法進行。

這次的仲裁判斷讓台灣政府無法再主張太平島擁有200浬的專屬經濟海域,如果今天台灣的中油決定要到太平島的12浬之外進行探油,這就牽涉到太平島12浬以外的海域算是公海,還是其他國家的專屬經濟海域。如果是公海,那麼所有國家都有探勘與開採的權利,也可說是先搶先贏、或者拳頭大的國家得利。

中國海警以水砲驅離靠近黃岩島的菲國船艦。(美聯社資料照)
中國海警以水砲驅離靠近黃岩島的菲國船艦。(美聯社資料照)

宋承恩強調,太平島的位置距離菲律賓國土不到200浬,這也意味著就算菲律賓不跟我們爭執太平島本身的主權,但只要出了太平島12浬的範圍,其實就進入了菲律賓的專屬經濟海域,我們根本無權在那裡進行資源開採,連捕魚的權利都沒有了。我方雖然仍可在菲律賓的專屬經濟海域享有飛越與航行自由,但如果菲律賓的軍艦、漁船、探勘船隻出現在太平島12浬以外,我方船艦加以驅趕,一定會引發外交問題。

由於菲律賓已經按照《聯合國海洋法公約》第七十五條,將專屬經濟區的海圖與地理座標公佈並送交聯合國秘書長,他們對於專屬經濟區的主張程序已經完成,只是這部分過去與中國之間還有爭執。現在仲裁判斷出爐後,已經沒有這個問題。

蔡總統搭軍艦赴太平島 有用嗎?

在這次仲裁結果出爐之後,國內許多政治人物要求蔡英文總統「硬起來」,搭乘軍艦再赴太平島宣示主權。此類動作對於維護我方權益是否有幫助?宋承恩對此表示,就這次南海爭端來說,這次衝突就是鬥力的結果,中國鬥力、而菲律賓選擇上法庭,改採法律戰。

其實中國的九段線從1947年到現在已經六十多年了,但為什麼到了最近十幾年,南海爭端變得如此緊張,因為中國真的拿九段線來主張水域的權利,真的去宣布禁漁、驅趕干涉他國的漁船與探油船。中國認為這都是維權措施,因此去採用「鬥力」的做法,最後卻敗在法律戰。宋承恩認為,連中國「鬥力」都鬥不贏,台灣派幾艘軍艦就想佔上風,那是不可能的事情。

台灣有何法律途徑主張太平島權益?

針對我國對太平島專屬經濟海域權益的喪失,在國際法上有何途徑能加以主張?宋承恩表示,第一個比較強硬的作法是「創造爭議狀態」,雖然這份仲裁結果只拘束中華人民共和國,但在聯合國或仲裁庭的角度看來,中華民國(或台灣)就是中華人民共和國的一部份,所以這個仲裁判斷也處理了所謂中華民國的問題。

尤其兩岸之間對太平島與水域的主張是完全重疊的,在中華民國內部來說,確實是有ROC(中華民國)與PRC(中華人民共和國)這兩個政治實體的區別,而被告上法庭的是PRC,並非ROC。但對仲裁庭來說,這兩個「C」都是「C」(China,中國)。所以對於中國不能主張太平島12浬以外的延伸權利來說,同樣拘束他們眼中的中國台灣當局。

創造爭議狀態

對台灣來說,比較強硬的作法是堅持中華民國並非當事國,我們不接受仲裁結果,爭議狀態也持續存在,所以除了我們實質佔有之外,也在實際上去實行200浬的專屬經濟海域,就是只要有外國船隻在我們的專屬經濟海域活動,我們就加以驅離。但一方面我們從未對太平島劃定專屬經濟海域;另一方面,我們也沒有慣常性地對外國船隻進行驅離。

日本政府主張的專屬經濟海域。(日本海上保安廳)
日本政府主張的專屬經濟海域。(日本海上保安廳)

宋承恩說,包括金門馬祖、釣魚台在內,我們都不曾真正劃定專屬經濟海域,在國際法上來說,這只是有權主張、但尚未主張的權利。我們也從未劃定太平島200浬的專屬經濟海域,這部分根本已經被認定「無權主張」。現在就是看,我們有沒有要「來硬的」。

宋承恩以釣魚台為例,中國在國有化爭議出現之後,就立刻劃定領海基線、專屬經濟區,而且開始派遣軍艦、航空機進行巡弋。以太平島的運補情況,我們能夠維持的目前的實質佔領。現在問題就是台灣要不要走這條路,因為200浬的範圍真的非常大,而太平島與台灣的距離又是如此遙遠,如果真的要創造慣常性的爭議狀態的話,代價會非常非常高。

法律戰

台灣的另一條路,是直接去論述仲裁庭的見解為何不對。宋承恩認為,這條路確實是可以嘗試的,因為確實存在「法律上的爭議狀態」。因為包括日本、澳洲、法國在內,仍有許多與台灣立場相近的國家,都因為這次的仲裁判斷給出了極高標準的島嶼定義,國家利益因而受到損害。

由於台灣並非《聯合國海洋法公約》的締約國,甚至在國際社會上未被普遍認為是主權國家,法律戰這條路是否真的可行?宋承恩對這個問題表示,台灣自己真的要加油,因為台灣在國格定位上一直以來都很不清楚,在一些關鍵場合會被侵吞掉或被退讓掉,在海域上則是被中國同一了,包括釣魚台、包括南海,不管是歷史的來源與領土的其他論據,都跟中國的說法是一模一樣的,甚至連國格的自我認定、對外的論述,都是兩岸唱和的一個中國,以至於台灣也被認定為中國的一部份。

南海各國主權聲索示意圖。
南海各國主權聲索示意圖。

宋承恩說,若先拋開一些觀念上的包袱,就太平島而言,立足台灣的一個政府,憑什麼擁有太平島?如果不是因為中國的九段線劃分、追溯自古時的歷史性權利(包括發現、命名、使用),憑什麼台灣能夠享有太平島主權,這真的值得想一想。如果兩岸不要彼此唱和,對於南海或太平島有不同的主張,結果可能真的會有所不同。

不過在國際外交的實際場合中,台灣也確實時常「被當成一個國家」來對待。比方我們也會跟外國簽訂租稅減免、漁業協定,日本也不會因為我們不是國家,就不跟我們簽訂這類文件,這也確實解決了兩國的漁業糾紛。雖然台灣不被認定是一個主權國家,但如我們在WTO之中,我們也同樣適用《維也納條約法公約》,客觀上看來,我們也確實很像一個國家(當然我們當然自認是一個主權國家),當然也應該堅持我們的國格。

宋承恩認為,雖然台灣不是《聯合國海洋法公約》的締約國,但我們碰到海域、島礁的問題,仍可以將《聯合國海洋法公約》當成是一般的國際法則來加以引用。我們對於這次南海仲裁判斷的法律論理,仍可以去爭執,但他也強調,這是一個長期的工作。過去也有國際法庭的判決受到強烈批評,經過長期的努力,或者下一個處理類似問題的判決做成,該見解才終於被廢棄不用。

總統府與外交部23日安排國內外媒體親登太平島。(隨行記者團提供)
總統府與外交部23日安排國內外媒體親登太平島。(隨行記者團提供)

宋承恩說,像仲裁庭這次對島嶼設下了這麼嚴格的標準(要有自願居住的聚落,官方派遣的人員都不算數等),確實是有可以討論或加以爭執的空間,不一定大家都會照著走。雖然《聯合國海洋法公約》規定,仲裁結果對當事國來說是終局判斷,但是這個見解不會是最終的看法。

像日本政府對這個仲裁判斷現在一定也在多加琢磨,因為連太平島都不是「島」,那日本所謂的「沖之鳥島」就更不是「島」,日本根本無從主張200浬專屬經濟海域。美國自己可能也有一些想要主張專屬經濟區的島礁,因為這次的見解遭到排除,美國不一定會直接反對,但可能會採取一些比較微妙的立場。

由於世界各國的利益都因為這次的仲裁判斷受到程度不同的影響,菲律賓得利不代表美日等其他國家也同受其利。這次仲裁庭的爭議見解,在未來《聯合國海洋法公約》的締約國大會也很可能會被提出來討論。

此外,由於太平島是南沙群島最大的自然形成島嶼,台灣當然可以主張它與中國積極擴建的美濟礁等人工島礁不同,仲裁庭應該要區別對待。宋承恩認為,國人仍應靜下心來,細膩地去處理這次仲裁判斷的法律問題與爭議,尋找出一個微妙的施力空間,無須對這樣一個並非「最終之言」的法律見解感到太氣憤。

南海各國會跟進要求仲裁嗎?

宋承恩認為,在這次的南海仲裁判斷之後,其他周邊國家並不見得會跟進提請仲裁。他以越南為例,越南現在只要引用仲裁見解,表示九段線完全是違法的,南沙的所有島礁都不是島嶼,無法主張專屬經濟區,越南根本不需要再打一次法律戰,就可以如此主張。尤其國際仲裁是非常花錢的,除了仲裁是自費之外,由於這次中方並未參與,所有仲裁庭與仲裁員的費用都是由菲律賓全額負擔。可以想見未來若有其他國家提起仲裁,也會是一樣的情況。

宋承恩簡歷。(翻攝政大國際法學中心)
宋承恩簡歷。(翻攝政大國際法學中心)

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