政治干預防疫》WHO為何淪為「CHO」?資金來源受限、官僚主義殘害,導致被大國「綁架」

2020-02-16 09:00

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世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞(AP)

世界衛生組織(WHO)總幹事譚德塞(AP)

美國有線電視新聞網(CNN)15日以「冠狀病毒危機引發對中國與世界衛生組織關係的質疑」為題,指出世衛組織有資金來源受限、官僚主義等問題,使得中國、美國等強國在組織中佔有重要地位,政治因素干擾獨立與專業決策。CNN並批評,世衛組織總幹事譚德塞也「不避嫌」,多次讚揚中國的防疫表現,使中國成功阻止台灣進入世衛,導致台灣人獨漏於世界防疫網之外。

CNN分別向中國政府與世界衛生組織關係(WHO)詢問:「北京究竟與世界衛生組織有何關係?」中國外交部拒絕回應;一名WHO發言人則援引譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)本周的對外發言:「我知道WHO誇讚中國防疫舉措時,面臨很多壓力,但正因為目前有很多壓力,我們更不應該不說真話。我們不會為了安撫任何人而說任何話,我們說的話都是事實。」

譚德塞當時還說:「我們正在給予中國認可,實際上我的呼籲是,請讓我們全世界、全球都表現出團結,認可中國正在做的事,並幫助他們。」

新華社發布一張的習近平照片,背後的牆上還寫著「與時間賽跑,與病毒抗爭」。(美聯社)
新華社發布一張的習近平照片,背後的牆上還寫著「與時間賽跑,與病毒抗爭」。(美聯社)

政治插手公衛的背後成因

WHO成立於1948年,是聯合國(UN)的附屬機構,其任務是協調各國的公共衛生政策,特別是關於傳染病的防治。從那以後,WHO成功抑制許多疾病,其中最重大的成果是根除天花病毒,使脊髓灰質炎病例減少99%,預防慢性病和解緩菸草成癮問題。

CNN指出,WHO成立72年以來,有許多問題為人詬病,包含官僚主義興盛,組織架構拖累防疫工作,過於依賴特定國家提供資金,導致組織工作常常因政治問題而受阻。

多年來,公衛專家們提出各種建議,試圖敲響WHO的警鐘。前WHO顧問克利夫特(Charles Clift)2014年在一份研究報告中寫道,多數觀察員及前世衛組織職員都同意,其內部「過於政治化、官僚化」,主導組織政策的醫務人員通常想透過醫療解方,試圖處理社會和經濟問題;在處理有爭議的問題時,太懦弱、人力物資不足、反應太慢,而無法緊急應變。

克利夫特寫道,WHO既是技術機構,也是決策機構。有太多政治考量干預技術工作,可能會損害其作為公衛健康領域統籌協調機構的權威和信譽。

非洲中部剛果民主共和國,東部城市近日爆發伊波拉疫情。(AP)
非洲中部剛果民主共和國,東部城市近日爆發伊波拉疫情。(AP)

積累多年的弊病於伊波拉爆發

舉西非2013至2016年爆發的伊波拉(Ebola)疫情為例,當時國際社會公認WHO的反應過於遲緩。一項學術研究指出,2014年3月,幾內亞和賴比瑞亞宣布確診伊波拉出血熱;WHO卻花了整整5個月的時間才宣布,伊波拉病毒疫情為「國際關注突發公共衛生事件」(PHEIC),這一延誤「無疑助長了史無前例的疫情爆發」。

CNN表示,伊波拉防疫挫敗,部分歸因於WHO繁瑣而複雜的官僚體制。該組織由6個區域辦事處、150個國家辦事處組成,日內瓦總部難以即時指揮、控制各地辦事處。

此外WHO通常不會派駐團隊在世界各地收集疾病信息,而是依靠會員國提供數據,這些數據在通報給WHO之前,又可能須先通過各國政府與區域組織「過濾」。這意味著,WHO只能知道成員國願意讓它了解的情況,如果一個國家正有流行病肆虐,但不共享數據,WHO也無能為力。

造成伊波拉疫情失控的其他因素還包括,派遣至疫區的專家小組人力不夠、資金不足,以及西非各國政府不願承受PHEIC宣言造成的經濟打擊,向WHO施壓。

世界衛生組織17日發表聲明,宣布剛果伊波拉疫情已構成「國際公共衛生緊急事件」(AP)
世界衛生組織2019年7月17日發表聲明,宣布剛果伊波拉疫情構成「國際公共衛生緊急事件」(AP)

武漢肺炎疫情爆發,WHO與中國關係受矚目

儘管伊波拉病毒疫情已經突顯WHO組織內部的弊病有多嚴重,衣索比亞前衛生部長譚德塞3年前當選為WHO首位非裔總幹事時,也曾承諾進行大規模組織改革,但是2020年再遇到流行病大爆發,WHO依然沒有辦法脫離被批評的惡循環。

這次的重疫區在中國,一個資訊透明度不足、又對國際批評很敏感的國家,2019年底就有新型冠狀病毒確診案例,直到今年1月20日才承認病毒可以人傳人。然而近幾周來,WHO多次讚揚中國的防疫表現。

1月28日在北京人民大會堂,譚德塞與中國國家主席習近平並排而坐。譚德塞稱,世界衛生組織高度讚賞並充分肯定,中國政府對新型冠狀病毒疫情採取的果斷措施,以及所表現出的透明度。短短一個星期後,譚德塞再次現身媒體前,宣布全球進入公共衛生緊急狀態,仍高度讚賞中方對於疫情防控的努力。

世界衛生組織總幹事譚德塞,2月12日針對武漢肺炎危機召開記者會。(AP)
世界衛生組織總幹事譚德塞,2月12日針對武漢肺炎危機召開記者會。(AP)

台灣被WHO拒於門外,體現中國在該組織的影響力

聯合國旗下機構依靠資金和成員國的合作來運作,這給予中國、美國、日本這樣的富裕成員國很大的影響力。從台灣問題可見,北京對WHO的政治影響力有多強大,該組織的宗旨是「使世界各地的人們盡可能獲得高水準的健康」,然而台灣卻多次並屏除在全球防疫網絡之外。

台灣曾連續8年受邀以觀察員身分參與世界衛生大會(WHA);但因中國打壓,台灣2017年起連3年未能獲邀參與。2019年,我國友邦於WHA仗義發聲,聖文森衛生部長布朗(Luke Browne)指出,中國並未對台灣行使主權,這兩個是獨立且不一樣的政府,「不能期望中國在這裡代表台灣」,台灣以前能以觀察員參與,現在無法參與,原因就是北京不喜歡現在的台灣政府。

2007年5月11日,時任總統陳水扁舉行國際視訊記者會,訴求國際社會應接受台灣加入世界衛生組織,並強烈批評世衛秘書處片面認定台灣「不是主權國家」。同日立法院一致通過決議案,支持政府持續推動台灣加入世界衛生組織。(AP)
2007年5月11日,時任總統陳水扁舉行國際視訊記者會,訴求國際社會應接受台灣加入世界衛生組織,並強烈批評世衛秘書處片面認定台灣「不是主權國家」。同日立法院一致通過決議案,支持政府持續推動台灣加入世界衛生組織。(AP)

國際衛生政策須仰賴所有國家政府平等地聯繫、分享信息,才可能有效。澳洲智庫「洛伊研究所」(Lowy Institute)亞太外交專家卡薩姆(Natasha Kassam)告訴CNN:「台灣被WHO拒於門外,該國人民在這場危機中處於極易受創的狀態,缺乏直接和及時的溝通渠道,已經導致台灣病例報告不準確。」

世衛在1月22日第2期疫情報告,首先以「中國,台灣」(Taiwan, China)稱呼台灣、23日報告則更名為台北直轄市(Taipei Municipality)、25日改為台北(Taipei)、至2月6日則再進一步改為「台北及周圍地區」(Taipei and environs)。不僅如此,世衛2月4日報告,還將台灣10起確診病例虛增為13例,衛福部長陳時中當時表示「這是假新聞」。

20190521-世界衛生大會(WHA)20日在瑞士日內瓦開幕,來自歐美各地的僑胞與台灣民間團體20日齊聚聯合國三腳椅廣場,向國際社會表達台灣盼望加入世界衛生組織(WHO)和參與WHA的心聲。(台灣加入WHO宣達團)
20190521-世界衛生大會(WHA)20日在瑞士日內瓦開幕,來自歐美各地的僑胞與台灣民間團體20日齊聚聯合國三腳椅廣場,向國際社會表達台灣盼望加入世界衛生組織(WHO)和參與WHA的心聲。(台灣加入WHO宣達團)

卡薩姆指出,每年約有5000萬外國旅客抵達台灣桃園機場,「期望台灣在任何公共衛生問題上能受到世衛組織的指導建議。台灣的醫療保健系統一直被評為世界上最好的系統之一,而在這樣的時刻,每國都該拋開政治,專注於控制病毒散布。」

被大國「綁架」的國際組織

正如北京在聯合國的影響力,意味著台灣難以重新獲得席位;世衛也不太可能在北京放棄壓迫台灣前,改變反對台灣加入的立場。CNN指出,這是世衛等國際組織的根本問題:它不可能平等地對待每一個會員國,因為成員國之間本來就不平等。

冷戰期間,美國在WHO呼風喚雨,導致蘇聯與其盟友紛紛退出,這是由於美國當時是WHO最主要的資金來源。日本、英國等其他主要經濟體也因為支付巨資,保持著重要地位,不過中國近來迎頭趕上,WHO更曾稱讚中國對全球衛生倡議「不斷增長的貢獻」。   

查閱成員國近幾年的攤款紀錄,中國出資排名從2016-2017年的第六名、出資佔比5.14%,上升至2018-2019年的第三名、出資佔比7.92%,僅次於美國的22%及日本的9.68%。

中國國家主席習近平到醫院為醫護人員加油。(美聯社)
中國國家主席習近平到醫院為醫護人員加油。(美聯社)

除資金來源問題外,WHO本身就是由成員國合力運作,成員國負責提名、選舉該組織的總幹事,並確定其議程。這意味著,WHO無論是在政治或經濟上,都無法與美國或中國,此類對其他國家施加巨大影響的國家對抗。

卡波弗斯契密特(Kai Kupferschmidt)本周在《科學》(Science)期刊中指出:「就算譚德塞想讓WHO即時了解中國發生什麼事,並干預中國處理流行病的方式,他也沒辦法與出了名難對付的中國政府抗衡。」確實,如果譚德塞這麼做,可能會有大量的文章批評WHO在危機時刻不必要地冒犯了中國,並導致其運作能力受到限制。

香港大學新聞與媒體研究中心副教授、前WHO顧問亞伯拉罕(Thomas Abraham)總結道:「世衛組織和中國一樣,陷入了不論怎麼做,都會有麻煩的困境。」

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