朱淑娟專欄:基隆河土地開發解禁,陷水患於更大風險之中

2019-05-14 06:40

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總統蔡英文(右二)於4月30日視察基隆堵南抽水站,並宣布基隆河禁建解禁。內政部長徐國勇(左一)、基隆市長林右昌(左二)也陪同視察。(取自魅力基隆臉書粉絲專頁)

總統蔡英文(右二)於4月30日視察基隆堵南抽水站,並宣布基隆河禁建解禁。內政部長徐國勇(左一)、基隆市長林右昌(左二)也陪同視察。(取自魅力基隆臉書粉絲專頁)

4月30日,正當水利署舉行治水會議,憂心氣候變遷下的水患困境時,蔡英文總統與基隆市長林右昌,卻在同一時間宣布解除基隆河沿岸土地開發管制。昔日基隆河沿岸就是因過度開發才會水患不斷,冒然解禁是陷基隆河於未知的水患風險之中。一邊花大錢治水、一邊做危害水土的事,總統的治水觀又何止錯亂。

淡水河三大支流之一的基隆河,雖然稱為基隆河,但其實是流經基隆、新北、台北三個縣市。從平溪開始流經瑞芳,進入暖暖、七堵,再進入汐止、南港、內湖、松山、中山、士林、大同、北投,最後在關渡匯入淡水河。

基隆河水患頻傳,是淡水河風險最高的支流

這條長達96公里的河流,其中近六成是平面地形,兩岸土地過度開發、甚至濫墾濫建,破壞水土又阻礙水流。加上沿岸人口眾多,1986年琳恩颱風、1997年溫妮颱風、2000年象神颱風,都造成基隆、汐止、以及台北基隆河沿岸淹水。

2001年9月5日的納莉颱風,更是基隆河史上最嚴重的水災,台北市松山、內湖、南港、信義及中山,瞬間成湖泊。新北市的平溪、瑞芳、汐止等地也無一倖免,造成104人死亡的重大災情,連台北捷運也因淹水而停駛。

這也讓政府決心加速整治基隆河,從2002年到2005年投入316億元推動「基隆河整治計畫」,其中以員山子分洪道工程,堪稱北部治水工程的代表作。

但光是末端工程不足以解除水患,重點是基隆河沿岸必須控制開發,讓保護區、農地發揮滯洪緩衝效果,同時讓人遠離危險河岸。這就是當年內政部公告以下兩個行政命令的原因(註)。用意很清楚,禁止開發是為了水土保持。

(註)基隆河沿岸土地開發管制行政命令:

1、「基隆河沿岸都市計畫地區非建築用地(農業區、保護區),為涵養水源、增進水土保持功能,於『基隆河整體治理計畫』未完成前,禁止都市計畫農業區、保護區變更為可建築用地。」

2、「非都市土地請暫停基隆河流域10公頃以上之民間投資。」

20190504-基隆河。(取自林右昌臉書)
基隆河。(取自林右昌臉書)

基隆河水患是進行式,大武崙溪的災情都忘了嗎?

這次蔡總統跟林右昌提出的兩個解禁理由之一,指基隆河整治已完成、員山子分洪道也完工,防洪頻率已提高到200年,已足以保護。這樣講實在太大膽,在氣候變遷威脅下,大概沒有一個國家元首敢宣稱某條河整治好了,以後大家不用擔心淹水了。而淡水河就是一個活生生的案例,不斷超越我們的自以為是。

2009年8月8日的莫拉克風災、2015年8月8日蘇迪勒颱風、2017年6月3日的強勁梅雨,還有去年8月23日熱帶低壓的大面積淹水,都已超過保護標準。

而2017年6月3日的強勁梅雨,受創最深的就是基隆河支流排水的大武崙溪,當時大坪雨量站時雨量91毫米,3小時累積雨量175毫米,24小時394毫米,造成基金一路大淹水,提醒大家基隆河的水患風險其實是進行式。

經歷過這麼多破記錄的水患之後,如果再有人敢說出「基隆河已整治完成、員山子分洪已完工、已足以保護」,那也太昧於事實、也太不夠謙卑了。

基隆河(風傳媒)
基隆河(風傳媒)

水利署至今未公告任何河川為逕流分擔實施範圍,又如何保護?

他們提的第二個解禁理由更沒有說服力。蔡總統說水利法修訂後已足以保護環境及土地。她指的是水利法增訂的「逕流分擔、出流管制」專章,用意是從源頭管制洪水。這分為兩部分,「出流管制」是規範個別開發者,一塊本來可以滯洪的土地,開發後滯洪功能不見了,土地開發者就要負擔阻礙滯洪的責任。

「逕流分擔」是規範地方政府,水利署可以公告淹水風險高的河川、或區域排水集水區域為逕流分擔實施範圍,地方政府要擬定逕流分擔計畫,這涉及多個主管機關、以及沿岸住戶權益,必須廣徵大家的意見才能訂定。

蔡總統說,有了「逕流分擔、出流管制」就足以保護,但事實上水利署至今沒有公告任何一條河川、或區域排水集水區域為逕流分擔實施範圍,更不用說有那個縣市提出逕流分擔計畫書,為何可以大言不慚說有這個法就足以保護?

更何況「逕流分擔、出流管制」到目前為止也只在水利法中修訂,實務上要運作可行,必須修水土保持、農田排水、土地管理、建築管理、防災等其他法規。

例如,這次要解禁10公頃以上的非都市土地開發,但內政部的《非都市土地開發審議作業規範》至今並未納入逕流分擔、出流管制審查方式,什麼都沒準備好,又怎麼說有了水利法就足以保護環境跟土地了呢?

另外一點,依據水利署去年9月的公告,個別建商開發要2公頃以上才要送出流管制計畫書,這個門鑑很高,能達到的開發案恐怕不多。以基隆來說,大部分的開發案達不到這個門鑑,根本連出流管制計畫書都免了。

其他達到2公頃門鑑的開發案,也不一定就能保證不會增加逕流,滯洪池做好不維護的應該不少吧。也就是說,防災不是靠「逕流分擔、出流管制」這個有限制且靠不住的法令,而是「不要在不應該開發的地方開發」。

20190504-基隆河流域重點發展計畫。(取自魅力基隆臉書粉絲專頁)
20190504-基隆河流域重點發展計畫。(取自魅力基隆臉書粉絲專頁)

解禁前應做環境調查、沒準備的解禁太不負責任

另外他們還提到全國國土計畫,更是不知所云。依全國國土計畫,包括山坡地、土石流潛勢溪流、河川區域,還有依水利法及《淡水河洪水原管制辦法》所劃設的洪水平原一、二級管制區,都是「災害型的環境敏感區」。一級管制區內不但禁止建築、蓋好的還得拆除。沿岸有多少環境敏感區都調查清楚了嗎?

洪水平原一、二級管制區的管制方式如下:

一級管制區包括堤防預定地、疏洪道用地及天然洩洪區。

區內應嚴格限制建築,除不得建造永久性建造物或種植多年生植物或設置足以妨礙水流之建造物外,並禁止變更地形。…原有建物或多年生植物、私設之臨時建築物,妨害洪流者應公告分期拆除。

二級管制區為經常淹水地區及低窪地區。

區內地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者,應向當地直轄市政府申請,除工廠及房屋之建造、改建、修繕、拆除應由直轄市政府依經濟部所定基準核定外,其餘應報請經濟部核定後辦理之。

蔡總統說:「這2個是行政命令,就把它解除吧」,但重點不是行政命令就可以隨便解除,還要看合不合理,合理的話反而應該以法律定得更嚴謹才是。

解禁基隆河沿岸開發是一件大事,不只是開發者受益、還有廣大的居民將受害,更何況該做的評估都沒做、該準備好的配套措施也還沒準備好,如果就這樣冒然解禁,將更加重水患風險,而蔡總統必須為這一切負起所有責任。

*作者為獨立記者

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