高銘志觀點:年底再生能源憑證爆量交易,經濟部標檢局公然說謊?

2019-05-14 05:50

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作者指出,標檢局原可透過再生能源發展條例修法,偷偷地透過用電大戶買證義務來刺激疲弱不振的再生能源憑證交易,但立法院黨團協商條文時,將「購買一定額度之再生能源電力「或」憑證(草案)」改為「購買一定額度之再生能源電力「及」憑證(三讀通過版本)」,導致原本預期的爆量交易,瞬間成空。(資料照,美聯社)

作者指出,標檢局原可透過再生能源發展條例修法,偷偷地透過用電大戶買證義務來刺激疲弱不振的再生能源憑證交易,但立法院黨團協商條文時,將「購買一定額度之再生能源電力「或」憑證(草案)」改為「購買一定額度之再生能源電力「及」憑證(三讀通過版本)」,導致原本預期的爆量交易,瞬間成空。(資料照,美聯社)

在再生能源發展條例修法於4月12日三讀通過的前夕,不知道讀者有沒有注意到風傳媒上有篇標題為:「綠電交易量不到發電量1% 官員:下半年起會大爆發」的報導。面對從再生能源憑證制度上路後,有眾多新聞不斷指出交易冷清之狀況(如:經濟部推再生能源再生能源憑證交易冷清| ETtoday財經| ETtoday新聞雲,2018年1月8日)導致主辦的經濟部標檢局每幾個月就要出來信心喊話一下(如:綠電憑證加溫今年可達百萬度交易- 自由財經用電大戶助攻綠電憑證交易量明年可望續增| 產經| 中央社CAN),卻迄今仍不見起色。

經濟部標檢局的藉口一變再變

總結自2017年4月搶在蔡總統第一個520驗收之前,倉促設立的再生能源憑證中心以來,交易狀況一直甚不理想,經濟部標檢局只能不斷地找各式各樣的藉口,解釋己身的失敗。

1.一開始的理由是說,因為制度剛上路,社會各界並不熟悉;

2.嗣後,則改口怪說因為電業法修法配套未齊

等到電業法子法完成後,成效依舊不彰。此時產生一個新的說法,就是怪再生能源發展條例修法沒有配套。(不敢簽約? 綠電憑證交易衝上百萬張就等立法院|【綠電交易起步走】系列3

而這當中針對憑證運作狀況究竟如何這樣的議題,官方也有多版本。在初期,比較敢承認運作狀況真的不好;但在信心喊話多次後,竟然跑出了一個甚為詭異的說法,就是,再生能源憑證交易量這麼差,是因為「供不應求」(請問現在對於再生能源憑證供不應求的狀況,是否有因應措施?綠電憑證多自用市場供不應求- 自由財經

以一個市場的狀況是市場上有55952張的已發放憑證張數,卻只有2745成交張數,僅僅約百分之五的成交量來說,這種說法,豈不是把民眾當三歲小孩在欺騙!這種慘不忍睹的交易量,政府的解釋,竟是:「供不應求」!!甚至面對民眾的質疑,經濟部標檢局竟然想出了一個不可思議的說法,就是量這麼大,卻沒有成交之狀況,是因為「憑證供應方『惜售』」。但問題就在,這種說法非常沒有道理,我國再生能源憑證交易市場的目前

成交價格,是介於每一張1000-2200之間,這在世界的憑證價格來說,是相當的高的,可以說是美國或歐洲的二三倍以上。

明明問題就出在制度設計不良,結果卻找一堆奇怪的理由來搪塞。

然而再生能源憑證推動至今,已經即將邁向蔡總統的第三個520,該政見的績效表現那麼差,恐有失顏面。甚至難保總統大選過程中,不再一直被提及。怎麼辦?這時候,筆者就觀察到了經濟部近期「自圓其說」三步驟

「第一步驟」 之-錯在他人:乏人問津的再生能源憑證交易

如同前文所描述,在經過一段時間以及多次信心喊話後,再生能源憑證交易仍沒有起色的情況下,政府提出的解釋卻是「供不應求」、「憑證供應方『惜售』」」以及怪罪再生能源發展條例中「修法沒有配套」。不論是怪罪賣方、立法者、供應者,經濟部自圓其說的第一步驟就是先將所有的錯歸咎於他人,自身卻似乎沒有錯誤,僅僅是時不我與。

然而事實上,憑證交易乏人問津的一大問題便是標檢局對供需法則認識的欠缺。標檢局在過去的報導中曾經宣稱:「標檢局以全國4800家用電大戶依可能購買憑證的比例估算,每年約需15~16億度憑證,相當於150~160萬張憑證(每張憑證為1000度)。」。在這邊麻煩讀者動動腦,嘗試計算並了解標檢局的邏輯。首先,2017年標檢局發出了16661張再生能源憑證、2018年30508張,而兩年總交易量為2013張。每年150~160萬張的再生能源憑證需求,就算2018年所有的再生能源憑證都拿出來交易,都還不到需求量的1.5%。在明知道只有那麼少的供給下,很難預期廠商會去提高大量的支出競爭這稀缺的再生能源憑證量

此外,更大的問題點在於,當我們檢視這3萬餘張的憑證時,僅有少數能夠釋出進行交易。譬如說,在2018年所發出的3萬餘張中,台電(1.7萬)、台朔(6千)、正隆(3千)就持有了超過2.6萬張之憑證,佔了所有再生能源憑證中的87%。然而台電受限於電業法及公用售電業電力排放係數之限制,幾無交易之可能性,而台朔及正隆則有其自行之環境效益宣稱需求,也就是說在我國現階段的憑證市場中,僅能有最高約4000張憑證(13%)的供給。因此就算如同標檢局所期待的,立法院通過了修正草案,創造了百萬張的憑證需求,而要去滿足該需求可能有些困難。

「第二步驟」之-強行遺忘:消滅過去成功的自願性綠電認購方案網站

當第一步驟的「錯在他人」漸漸被發現經濟部難辭其咎時,必須要先做的就是先把過去前政府曾經做過的「好政績」給「強行遺忘」。在前朝馬政府下即有一個成績相當亮眼的自願性綠電認購方案存在,對比之下,更顯的相當刺眼。如下表自願揭露綠電認購名單的法人第一名的中華電信所認度數,就已經超過當前再生能源憑證的總成交度數(2,745,000)。雖然這樣比較基礎不盡相同,恐怕未盡公允,但單純從「交易量」上,的確,沒有比較就沒有傷害,也讓眾多廠商或參與認購的民眾不禁開始緬懷起過去的自願綠電認購方案了。

自願揭露綠電認購法人名單。(作者提供,取自綠電認購即時資訊網)
自願揭露綠電認購法人名單。(作者提供,取自綠電認購即時資訊網)

民眾只要簡單搜尋一下就可以輕易發現,過去成效卓著的自願性綠電認購方案,導致了經濟部一再面對民眾排山倒海的質疑。怎麼辦?政府的應對方式就是將自願性綠電認購方案的網頁當成了祭品,為了再生能源憑證的「健全」發展,先將他消滅了。

綠電認購即時資訊網頁面,現已無法進入。(作者提供,截取自綠電認購即時資訊網站)
綠電認購即時資訊網頁面,現已無法進入。(作者提供,截取自綠電認購即時資訊網站)

「第三步驟」之-套殺肥羊:憑空出世的用電大戶綠能義務?

在能源局從2016年中開始推動再生能源發展條例修法之過程當中,一開始的版本,其實並未出現用電大戶的綠能義務;甚至到2017年八月的能源局公開說明會版本,也都沒有出現。最後是一直到2018年1月的行政院版本,才出現所謂的用電大戶的綠能義務。

這幾個時間點,非常的有趣。2017年8月,是T-REC甫上路幾個月,還可以推託制度不熟悉導致成效不彰;但過了半年後,仍未見起色,只好想盡辦法掩蓋政策的錯誤。

而向來最好殺的祭品,就是用電大戶。訴諸全民的道德壓力,假借民眾相對無感的Google或蘋果的綠色供應鏈說詞,但其背後真正的原因,騙不了眾多專家,實為掩蓋推動再生能源憑證(T-REC)的失敗。在導入用電大戶綠能義務之初,經濟部還不敢這樣對外大肆宣傳;直到今年初,我們才看到在相關新聞終於鬆口,直指T-REC交易,就是透過再生能源發展條例修法。而這裡的修法,簡單的說,就是涉及用電大戶強制再生能源義務的措施

殊不知,草案就設計不良,根本無法促進憑證交易

不知道為什麼,經濟部這幾年,只要遇到能源事務,一定跟現實脫節。如同筆者在前一篇文章《高銘志觀點:用電大戶才是這次再生能源發展條例修法的最大贏家》提到,用電大戶在履行方式上,偏好優先選擇包租公模式(方式二)或裝設後賣給台電的模式(方式一),故其預期達成爆量發展的模式三,根本就難以發生。更不用說,目前台灣的綠電證書,比外國還貴,甚至經濟部標檢局,還公然干預操作市場(本次再生能源憑證示範交易之價格以雙方合意訂定之,建議以每張新臺幣1,000元至2,200元為原則,新臺幣1至2.2元/度電)。

用電大戶履行義務偏好模式表格。(作者高銘志整理提供)
用電大戶履行義務偏好模式表格。(作者高銘志整理提供)

失控的再生能源憑證制度:台灣能源轉型變成能源「畸形」

沒錯。看到這裡,大家一定會發現,不論經濟部怎麼轉嫁責任,三個步驟中,並沒有任何一個步驟是能夠合理的「自圓其說」,無法解釋為何上路了兩年的制度仍然處於難以運作的狀態。

光從「用電大戶綠能義務」的設計來看,政府為了顧及自己的顏面,掩蓋失靈的再生能源憑證交易制度,竟然需要透過政府干預,將制度扭曲到這樣子的程度。完全背離再生能源憑證原本希望透過市場交易,提升相關綠電交易。而電力的自由交易同時也是2017年以來電業法修法的初衷,沒想到,政府為了掩蓋自己的無能,卻這樣一再地歪樓引進世界其他國家所無的詭異制度!

然而不論再生能源憑證制度是多麼的失效,能源轉型這齣「恐龍歌舞秀」(參考:高銘志觀點:經濟部恐龍官僚摧毀非核家園能源轉型願景)仍然是需要繼續跳下去。為了掩飾制度的失敗以及製造出能源轉型仍然在正確的軌道上。筆者在這邊向經濟部提出兩個「創造政績」的錦囊妙計,希望能夠協助經濟部有創造出更多好的政績得以像國際宣揚我國能源轉型。

錦囊妙計一:拉高用電大戶強制再生能源配比義務的目標量

這個方法很簡單,簡單來說就是要逼用電大戶最後來買貴桑桑的再生能源憑證。前文在說明時,筆者已經解釋了為什麼用電大戶採取包租公(方式二)或自行設置(方式一)的方式,而本妙計的作法就是拉高用電大戶強制再生能源配比義務,高到用電大戶無法單純透過方式一或方式二滿足的程度。

亦即,就算用電大戶把工廠土地或屋頂都租給再生能源開發商(方式二)或自己在工廠內外都蓋滿再生能源發電設施(方式一)都還是無法滿足新再生能源發展條例的用電大戶的再生能源配比義務時,就不得已,必須要來使用方式三,來買T-REC了。

目前再生能源發展條例第十二條對於義務的內容並沒有太多著墨。不過若以相關政府官員之討論,目前偏向綠電使用比率至少10%,至於用電大戶的門檻,能源局長林全能則表示,目前有共識是契約容量是800Kw。(5,400用電大戶須買綠電-再生能源資訊網)。

非電力公司,卻要扛10%以上的再生能源目標

那麼這10%的義務是否會成為壓垮企業的最後一根稻草呢?我們可以這樣檢視:

首先,政府推動再生能源十多年來,至今才勉強達到5%,結果再生能源發展條例新法,一次就叫用電大戶扛二倍的10%,甚至還有可能更高,甚為荒謬。

其次,這些大用戶,原則上都不是「電力公司」。這將導致更嚴重的問題,就是成本轉嫁。目前電力公司扛再生能源的相關義務,原則上都可以轉嫁到電費當中,跟全民買單。但用電大戶扛了綠電成本,卻難以直接透過電費轉嫁全民,故只能透過其產品價格轉嫁消費者。如,未來台積電或手機相關高科技公司承擔此義務後,只能透過轉嫁到手機相關晶片等價格,否則就要自行吸收。這是否將造成未來相關手機成本上漲?還是台灣零組件廠因這些綠電成本,而導致報價過高而被排除在全球高科技產業供應鏈之外?值得進一步觀察。

這在在都顯示出,我國導入全球罕見之用電大戶強制綠能配比義務之荒謬!

錦囊妙計二:經濟部制訂很便宜的「代金」制度,來幫台灣科技大廠解套的德政

錦囊妙計一的作法真的會大量刺激再生能源憑證交易嗎?筆者在此也做一個預測,就是:「雖有小助,但可能不會大量刺激」。讀者想必會問,「什麼?不會吧?」「政府都已經拿出最後的尚方寶劍,將刀架在用電大戶的脖子上了,竟然他們還會不買?第一個錦囊妙計豈不是無效?」

這邊要先說明,因為過去光再生能源憑證本身就太貴了,現在的電證合一,肯定更加昂貴。此時,經濟部似乎會將整個過錯,怪到立法院身上,是立法院在修法過程,將過去的買證即可,卻改為電證合一,導致難度提高。

當然理論上,經濟部可以透過降低目標,而不是採取原本10% 、800kw用電大戶的設計。反正現在的再生能源發展條例第十二條,根本就是「空白授權」,老實說,經濟部高興怎麼定,就可以怎麼定。不過既然之前話都說出去了,現在要收回,也難免顏面盡失。

故可能的解套的妙計,就是在「代金」方面。筆者建議可以透過意思意思而已的代金,讓用電大戶可以滿足此一義務。也因此,筆者預測,未來會採取方式三履行義務之用電大戶,數量應該不多,代金方便又好用,會成為僅次於包租公、自行裝設外,第三順位的選項

否則,若政府不這樣做,恐怕面臨的,就是強制用電大戶綠能或儲能義務的違憲官司。筆者也在再生能源發展條例修法過程,一再呼籲此種空白授權條款的違憲疑慮,可惜經濟部似乎認為,只要法條上出現「一定」用語,就不算空白授權。

其他難解的憑證交易法律問題:課稅

最後,另外一個可能會讓再生能源憑證交易蒙上陰影的,而讓這些注重國際形象用電大戶卻步的,便是涉及「憑證的性質」所引發的相關法律問題。

目前憑證發放的依據,是依據「商品檢驗法」。(自願性再生能源憑證實施辦法第一條 本辦法依商品檢驗法第十四條第二項規定訂定之。)這也意味著,這些商品交易過程,都可能涉及課稅的議題。既然如此,下列案場所發生之憑證交易,是否有繳交相關交易過程應負擔之租稅(如:營業稅等),不無疑問。若未來憑證交易又要加上租稅,則恐怕也將導致成本更高。但若不課稅,也應有適法性的說明,以釐清用電大戶之疑慮。

國家再生能源憑證成交紀錄。(作者提供,截取自國家再生能源憑證中心網站)
國家再生能源憑證成交紀錄。(作者提供,截取自國家再生能源憑證中心網站)

經濟部標檢局又可以有什麼新藉口呢?

原本標檢局以為可以透過再生能源發展條例修法的時候,偷偷地透過用電大戶買證義務來刺激疲弱不振的再生能源憑證交易。沒想到,這樣的陰謀或如意素盤卻在立法院黨團協商條文時,兩黨立法委員不小心改了一個字(從「或」到「及」)(購買一定額度之再生能源電力「或」憑證(草案)、購買一定額度之再生能源電力「及」憑證(三讀通過版本)),導致原本預期的爆量交易,瞬間成空。既有申請的大量再生能源憑證,除了當裝飾的獎狀壁紙外,或者少數有CSR需求之業者外,恐怕難以刺激交易量的成長。

在這即將邁入再生能源憑證制度施行後,第二個五二零的前夕,甚至面臨總統急於在明年大選,拿出綠能政績之當下,實在很想知道,經濟部標檢局是否能在「先天不良,後天失調」的再生能源憑證制度下,又能想出什麼樣更有創意的藉口呢?

其實,參酌美國聯邦政府建築再生能源認證規則(Federal-Renewable-Energy-Certificate-Guide)之設計,只要要求相關政府單位來買,就可以簡單解套。要求中央各部會與地方政府大家一起來買再生能源憑證,政府用綠電又促進憑證交易,不就可以兩全其美。但這樣,真的是原本再生能源憑證制度之原意嗎?

筆者建議可刺激再生能源憑證市場之條文:

政府機關(構)應依其總用電量使用一定比例之再生能源發電,其履行方式包括:

一、於用電場所或適當場所,自行設置再生能源發電設備後,自行使用該電力。

二、單獨購買並註銷符合國際標準、外國標準或國內外標準之再生能源發電憑證。

三、購買再生能源發電設備所生之電能。

(來源:改寫自孔文吉版再生能源發展條例修正草案第十二條之一)

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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