高銘志觀點:離岸風電確定成為台灣有史以來最巨大的海上違建

2019-04-30 05:50

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離岸風電(經濟部)

離岸風電(經濟部)

政府當真如此重視綠電先行、能源轉型?

筆者持續呼應該列為最優先的能源轉型關鍵法案-《再生能源發展條例》修正草案,竟然花了比其他不重要的法案(電業法、前瞻基礎建設特別條例)更久的時間,從2016年520政黨輪替後,耗了近三年才順利三讀通過。相較於前馬政府從2008年520上台後,花了約一年的時間就通過《再生能源發展條例》的步調,到底誰比較重視再生能源發展,似乎相當清楚。

再生能源發展條例通過三大修法重點,主要聚焦在:「沒有最高,只有更高的不可能任務的再生能源發展目標」、「全世界最嚴格強迫電證合一,且罕見施加在非電業的用電大戶的再生能源強制配比義務(Renewable Portfolio Standards)」、「配合電業法綠電先行的再生能源發展條例配套修法」。在此,幫忙讀者回憶一下,兩年前推動電業法綠電先行過程當中,如何地大力宣傳多少再生能源開發商想要把綠電自由賣到市場、只要允許他們自由賣到電力市場,再生能源就可以爆量成長,也因此綠電先行的電業法修正草案,非過不可。不過很納悶的是,在電業法通過後,卻怎麼突然不急了?落實綠電先行的再生能源發展條例修法配套,立法進度推動相當緩慢,竟然在2017年電業法修過後,又過了二年多,才順利三讀通過。再生能源發電難道在這一段期間內,因沒有電業法綠電先行機制,而停止成長? 再生能源開發商在舊再生能源發展條例下的優厚『躉售費率』FIT(feed-in tariff)機制下,依然成長茁壯!

奇怪?說好的很重要的綠電先行,竟然就這樣消失在荒煙蔓草之間,直到最近。

國民黨團提出完善離岸風電法制的關鍵條文

前述三大方向,原則上與離岸風電的發展並無直接關係。不過風傳媒主筆室《風評:再生能源修法,不要成了幫業者解套拉價的惡法》認為用電大戶的綠能義務,可能與強逼用電大戶購買競標之離岸風電電力或入股計畫有關,這也是「間接」串接「再生能源發展目標-綠電先行電業法-強制綠能義務」三大修法方向的非常有創意的觀點。

向來離岸風電發展,最大的爭議,便在於「沒有法源依據,推動競標遴選」。雖然經濟部一再堅持離岸風電有法源依據,但事實上是僅有「制訂FIT躉購費率」這件事情有法源依據;「競標遴選」一直以來均無法源依據,也早已得到監察院與法務部的肯認;而筆者也一再撰文指出相關缺失(高銘志觀點:監察院報告揭發經濟部推動離岸風電的違法濫權擴權

監察院糾正報告指謫離岸風電遴選欠缺法源依據。資料來源:監察院網站。
監察院糾正報告指謫離岸風電遴選欠缺法源依據。資料來源:監察院網站。

 

法務部解釋當前離岸風電遴選法源,並無法律授權。資料來源:法務部網站
法務部解釋當前離岸風電遴選法源,並無法律授權。資料來源:法務部網站

很多讀者或許會問,沒有法源依據,有什麼關係?法源依據為什麼那麼重要?何必拘泥形式呢?無聊法律人,才爭執這種議題吧!

首先,最有關的就是投資安定性(investment security)的議題。因為欠缺法源依據,若全然仰賴行政內規,政府可以說變就變,業者的權益非常沒有保障。顯然去年底發生的彰化縣政府卡關離岸風電的事件,及近來鏡週刊披露的海事工程國產化不足,及近來沃旭水下基礎國產化的議題,都可以呈現出,欠缺法制,而仰賴「人治」的弊端。隨時都可以隨著政府高興,生出一個行政內規,或無內規直接要求廠商作這個做那個。退步言,就算可以透過一些公法原理原則如信賴保護原則等加以解釋,但畢竟仍須另外一層的解釋,並非直接保障。而更需要關注的,就是沒有法源依據,會讓這些建設,變成一告就倒的「違章建築」!

為了確保業者的投資安定性與法規安定性並因應監察院與法務部的疑慮,在此次修法過程,國民黨孔文吉等委員的提案中,提供了「離岸風電競標遴選的法源依據」。主要內容,是在第三條,將競標遴選的定義入法;在第四條之一與之二提供遴選競標之法源依據。

資料來源:立法院公報。
資料來源:立法院公報。

社會大眾的刻板印象或環保團體,均會給國民黨團貼上「擁核」「反再生能源」的標籤,但實際上,我們可以發現,國民黨並不反再生能源(否則怎麼會在2009年三讀通過再生能源發展的根本大法-再生能源發展條例-),甚至在2011福島後推出千架風機、百萬太陽屋頂計畫?

對於離岸風電,國民黨團向來主張的,是規避立法監督的離岸風電遴選與競標機制,而非反對離岸風電之推動。如,國民黨團從未公開反對以合理成本取得離岸風電電力之競標制度。

而從正面觀點來看,這樣的法源制度的建立,可以讓「遴選資格」在國會監督之下,取得合法性、正當性,對離岸風電遴選的穩定推動,可說是只有正面效益!這不是一種為反對而反對,而是一種尋求符合憲政體制與符合法治國原則的解決方案。

離岸風電海上開發場址之分配及開發容量之分配,唯有透過明確法制之授權,方可脫離違章建築之命運;離岸風電國產化之推動,也唯有受到法律更為明確的授權,方可避免行政濫權或人治的局面!

慘遭綠委及經濟部次長杯葛

無奈這樣良善的規範,竟遭民進黨的立法院院長、立法委員、經濟部次長聯合抵制。我們也看到口口聲聲說要「推動離岸風電發展的民進黨」,實際上,卻不願意營造離岸風電穩定的投資環境,執意要讓離岸風電風機,變成「違章建築」!

筆者這樣的指控,並非空穴來風。以下便是摘錄自再生能源發展條例通過前,於108 年4 月2 日(星期二)與4月9日兩天舉辦之《再生能源發展條例修正草案:黨團協商會議紀錄》。讓全民監督一下這幾位假扮離岸風電推手的殺手!

法學緒論零分的立法院院長

照道理作為主持黨團協商的主席,在立場上要有一定的中立性。就算無法維持中立,至少仍應維持一定的法律專業程度。

過去離岸風電發展最大的爭議,在於幾項推動離岸風電的關鍵行政命令,均是無法律授權,規避立法院監督的行政規則(如:離岸風力發電規劃場址申請作業要點、離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點、離岸風力發電產業政策及離岸風力發電產業關聯執行方案計畫書架構說明、經濟部工業局離岸風力發電產業關聯執行方案審查作業要點等)。

處理這樣爭議最簡單的方式,就是在母法當中建立法源依據,並採取行政程序法下有法律授權的「法規命令」之方式為之。這應該是法學緒論或行政法的ABC。沒想到立法院院長竟然會主張,沒有這種法規命令的立法模式。(主席:「關於第四條之一,過去真的沒有這樣立法的啦。」)甚至還主張這樣的規定怪怪的(「主席:這樣規定怪怪的啦。」)這真的相當令人驚嚇!

另外一句令人相當驚嚇的發言,便是主席所謂「辦法也是法」的主張。作為一個「法治國」的立法權代表,竟不知,基於「法律優位」及「法律保留」辦法必須要有法律的授權,且法律與行政規則有著本質上的差異。辦法不會是法,前述之行政規則明明是「要點」,更不會突然變成「辦法」?連立法權都弄不清楚法律規範效力及立法程序上的基本差異,現今一旦否定作為離岸風電的法源依據的第四條之一與之二條草案,在法律的邏輯上就不再是「辦法」了,如何發揮應有的法律效力呢?

主席:孔委員,辦法也是在幫人民看緊荷包,辦法也是法,但是你定在母法,未來還要再修母法會很冗長,辦法一樣要經過他們直接送經濟委員會備查,你們就可以處理,所以不是不定法,是競標和遴選隨時若有變化的話,辦法也是法,能源局現在不是拒絕你的建議案,他是說能否定在辦法裡?不要在母法,因為母法要修正很困難,我們都是立委都知道,而辦法也是法…

離岸風電相關內規(一堆要點),最被詬病之處,便是欠缺立法監督,過去根本不需要送立法院及相關的委員會。但其竟然認為,還需要送。(主席:那個辦法可以修正,今天通過母法,辦法要再重新修訂,還是一樣要送到委員會。)

老實說,你們這樣盡力阻擋強化離岸風電投資安定性的法源依據,到底是好康到誰?傷害到誰?

極力反對離岸風電遴選與競標合法化的鄭運鵬、柯建銘委員

鄭運鵬委員與柯建銘委員,也持續反對離岸風電競標遴選的合法化。如,鄭委員運鵬提到:「會造成母法裡面要處理的時候會更加困難,而不是更加的開放、公平。這一點,我要提醒孔委員,建議依照行政院版就好了。」

柯建銘委員也一再反對提及競標遴選的定義,如:「競標跟遴選出現在第三條的定義裡面,只有孔委員的版本是這樣規定,其他版本並沒有這樣規定,到底要不要在定義裡面把競標跟遴選規定進來,因為這跟後面是一整套的,所以才要在前面加進這些,如果後面都沒有的話,在這裡也不必規定。」

而其中被質疑太過細節的一個條文,就是涉及保證金應以裝置容量每瓩新臺幣五千元的規範。如柯委員建銘質疑:「…這些都是很細的問題。包括遴選,你寫得這麼細,甚至提到保證金應以裝置容量每瓩新臺幣五千元,這些都寫死了,…」、「立法例上,從來沒有母法上訂定得連五千元都寫出來」。

針對鄭柯兩位立委的質疑,其實要回應非常簡單。其實我們再生能源發展條例,是繼受自德國二千年再生能源法(Erneuerbare-Energien-Gesetz)所制訂。原來在德國的再生能源法當中,只有躉購費率FIT制度,不過到了後來的版本,也引入招標制度。「招標、競標制度是否需要在母法規定?」德國給了很清楚的答案(見文末附表):

德國2017年的再生能源法,用了三十九個條文,規範再生能源競標制度。

德國2017年的離岸風電專法,用了三十個條文,規範離岸風電競標制度。

沒想到我們偉大的立法委員,竟然覺得台灣一條都不用!

另外,柯建銘委員似乎也不瞭解目前離岸風電法制的現況,誤以為是用子法加以規範,實際上勉強解釋可能只是(有違反再授權禁止原則一律的)孫法或曾孫法,或甚至沒有授權不知生母為誰的行政規則也!

柯委員建銘表示:

「連動的第四條之一、第四條之二,規定的都是很細的東西,是不是適合在法條中做這樣的規定?將來隨著時間、空間不一樣的時候,電力需求不一樣的時候,根本沒有辦法去做調整,統統都無法調整。其實這些東西在相關的立法例上,都是透過子法、辦法去做規定。」

公然說謊的林全能次長

民進黨立委不太瞭解實際離岸風電的發展狀況,以致於被經濟部或能源局官僚欺瞞,這應該頗為常見。

不過經濟部官員公開欺瞞執政黨民進黨的立法委員,這可能就說不過去了。實際上前述容量分配等行政規則,均為不需送立法院備查的行政規則,故林次長的說詞,讓在場的朝野立委都誤以為已經有送立法院監督。其所提及之「實施辦法」內,其實並未出現競標或遴選之用語。

林次長全能:其實實施辦法也有送立法院核備,這樣的話,可能比面對新的狀況再去修改會更具有彈性。如果孔委員很堅持競標跟遴選要在我們的實施辦法中明確的話,我建議可能在第四條的立法說明欄中把它寫清楚,就是訂定第四條的實施辦法時,可以納到裡面做明確規範,這樣就跟我們現在的授權可以連結在一起。

前述德國2017年再生能源法及2017年離岸風電法,共計用了六十九個條文來規定再生能源競標制度。每年花了數千萬研究再生能源政策與法制的經濟部,卻一再主張,法律不需要規定,只要授權行政單位訂定一個實施辦法即可。其實若從法制的觀點,若有明確提及競標遴選字眼的母法授權,的確勉強符合台灣法制作業現實。

林次長全能:因為事實上母法修訂時有一個非常嚴謹的程序,一定要經行政院,再送到立法院,立法院會很嚴謹來討論,而執行的時間一定會比現在立法院授權給行政單位訂定子法的程序更為冗長。我們一直認為細節性執行的部分,可以授權行政單位訂定一個實施辦法。

但問題就在,經濟部次長再次公然說謊,將明明已經經監察院與法務部認定為行政規則的遴選或競標,自行認定為有法律授權的法規命令。

林次長全能:其實剛剛在論述競標和遴選時,能源局、經濟部一直都沒有說不納入法令的規範,我們只是說在法令的體系底下有法律、法規辦法、行政規則,事實上,法律是有授權,所以我們就是在法規命令那裡來訂定詳細的規範,這是我們的建議。…,我們必須要有一些執行上的可行性與彈性,我們在母法的授權底下,在法律位階的法規命令底下來訂定,這也是在中華民國法律體系裡面允許這樣來執行,只要我們規範得清楚,也都送立法院核備,就是在我們整體體系底下來運作。

在討論過程中,林次長也一再提及偉大(可怕!)的法律見解,亦即:「立法理由會發生法律效力」、「立法理由可以作為行政程序法法規命令所稱之授權依據」。實不知其居心為何,到底是在幫離岸風電,還是在害離岸風電?

林次長全能:…關於競標及遴選,甚至包括後面的第四條之一、第四條之二,我們把文字稍微修正一下,然後放在立法說明欄。立法說明欄就是要規範行政單位,未來在修辦法的時候,必須按照立法說明欄的規範範疇去做詳細的修法。

原來綠委及經濟部次長是摧毀離岸風電未來的特洛依木馬

原本有機會透過再生能源發展條例的修法過程,將這樣的違建透過某種溯及既往入法的考量,將其合法化。但參考電業法通過後突然政府對綠能立法漠視的現象,這樣的機率可以說甚為渺茫。

離岸風電的發展,不僅需要技術上可行的,堅固的水下基礎所支撐;亦需要堅強的「法律基礎」。但在過去二年來,立法院審議再生能源發展條例的過程中,綠委與經濟部長、能源局長均一再反對這樣的法律基礎。明明可以促進「三贏」的法律基礎(民進黨立委與經濟部:合法化;國民黨:納入法律監督;離岸風電開發商:穩定的法規環境),卻要搞到「三輸」:

一、政府官員未來被秋後算帳;

二、國民黨:無法律依據可監督相關行政內規;

三、離岸風電開發商:面臨巨大的法律風險。

而更令人擔憂的,是重創台灣在國際間的投資形象也。

德國2017年的再生能源法、德國2017年的離岸風電專法規範競標制度的條文。
德國2017年的再生能源法、德國2017年的離岸風電專法規範競標制度的條文。

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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