黃一展觀點：當權力移向華府─縮編的多邊主義、第81屆聯大與台灣的法理防線

2026年9月21日，高階週開幕前夕的紐約第一大道，空氣中彌漫著一種冷靜而沉重的現實主義。第81屆聯合國大會在孟加拉籍主席卡里爾·拉赫曼（Khalilur Rahman）的主持下揭開序幕，儘管大會打出了「重建信任、管理轉型：一個為所有人交付成果的聯合國」的宏大標題，且官方數據標榜著73位國家元首、40多位政府首長出席，以及上千場雙邊會談與數百場周邊活動，但走廊間的外交官們心知肚明，這座東河畔的國際議事堂正面臨一場嚴峻的體制壓力測試。

回顧過去兩年，多邊主義的軌跡發生了顯著的偏移。2024年的第79屆大會通過了《未來公約》與《全球數位契約》，代表了國際制度規範野心的頂峰；2025年第80屆大會適逢聯合國成立八十週年，承認巴勒斯坦國家的會員國突破八成，展現了高調的規範動員與外交姿態。然而到了2026年的第81屆大會，抽象的國際規範徹底被強烈而殘酷的地緣衝突所壓制。隨著美以對伊朗的軍事衝突自2月下旬爆發並持續延燒，歐亞盟友大多對深陷其中持謹慎態度；而這也是秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）今年年底結束任期前主持的最後一屆大會。當聯合國顯得無力直接「解決衝突」時，世界正在觀望它是否還能守住兩個最低限度的角色：一是作為全球議題的召集者，二是作為各方政治與法律安排的合法性背書者。

更耐人尋味的是，本週全球最核心的大國博弈根本不在紐約的大會堂，而是在華盛頓。中國國家主席習近平於9月23日至24日訪問華府並與川普舉行雙邊峰會，議題直接涵蓋關稅貿易、人工智慧監管、關鍵礦物供應鏈、台灣海峽局勢以及中東戰事。當影響世界秩序的實質籌碼在華府的密室中進行交換時，東河畔作為全球治理核心舞台的功能被不可避免地稀釋了。

在伊朗議題上，安理會呈現出一種極度脆弱且高度局限的最低共識。今年3月，安理會以13票贊成、2票棄權通過決議，要求伊朗停止對波斯灣國家的攻擊，但俄羅斯與中國對文本未提及美以打擊伊朗高層的背景表達了強烈不滿。隨後由巴林提出、旨在授權防衛性武力保護荷莫茲海峽航運的草案則因各方角力而屢次延後表決。雖然6月中旬美伊曾達成短暫的停火備忘錄，但隨後迅速崩解，演變成伊朗封鎖海峽與美軍海上反封鎖的僵持局面。儘管秘書處一再表示聯合國可提供談判平台，但伊朗官方明確表示在美軍撤離並解除制裁前絕不入席。這表明：只要決議文本侷限於保護中立第三方、不裁決衝突責任，安理會尚能產出最低限度的聲明；一旦觸及核心利益，機構便瞬間陷入癱瘓。本週川普在紐約會晤波灣領袖，同時美方基於東道國義務仍允許伊朗代表團入境，呈現的是一種「當事方在場、實質談判缺席」的外交冷現實。 （相關報導： 投書外媒評國際秩序面臨崩解風險　林佳龍主張聯合國改革：納入台灣，恢復國際信任 ｜ 更多文章 ）

加薩局勢則展示了另一種更具顛覆性的現象：「臨時性機制的制度替代」。雖然加薩停火自2025年秋季生效以來執行極不穩定，但安理會第2803號決議授權設立了和平委員會、國際穩定部隊與巴勒斯坦技術官僚行政機構。這個由川普親自主持、源自其政策藍圖的和平委員會本週在紐約舉行高階簡報，美方甚至公開示意該委員會最終可能接管並取代聯合國在當地的傳統功能。與此同時，巴勒斯坦自治政府主席阿巴斯再度被美方拒發簽證而只能透過視訊發言，法國則另行召開兩國方案會議。在這種模式下，聯合國被降級為「法律公證人」：安理會決議僅負責提供國際法背書的外衣，實質的治理權與安全運作則全面轉移至華府主導的臨時性架構中。類似的邏輯也出現在烏克蘭問題上，美方特使直接赴莫斯科進行雙邊溝通，而安理會的高階會議則持續受制於常任理事國的否決權。

2026年聯合國經常預算較前一年微幅縮減7%至34.5億美元，但組織正面臨嚴重的流動性危機。截至今年初，美方拖欠的經常預算與維和經費高達數十億美元，佔欠款總額的絕大部分。美國駐聯合國大使麥克·沃爾茲（Michael Waltz）公開主張將欠款作為籌碼，要求聯合國徹底裁撤缺乏效益的維和任務。華府的付款策略展現了極高精算技巧：9月中旬向聯合國匯入約8.27億美元的款項，雖然仍欠下巨額債務，但剛好精確地幫助自己避免在2027年觸發《聯合國憲章》第19條而失去大會表決權。相較之下，中國則全額繳清了6.41億美元的經常預算。雖然聯合國透過修改退還餘額規則暫時減緩了現金流失，但美國「付到剛好保住投票權」的作法，反而為在預算委員會上強調遵守財政義務的北京，創造了擴大制度領導力與話語權的絕佳舞台。

與此同時，關於下一任秘書長遴選的角力已在暗地裡展開。在現有的8位候選人中，哥斯大黎加的格林斯潘（Grynspan）與圭亞那的羅德里格斯·伯基特（Rodrigues Birkett）在非官方的意向投票中互有領先。然而，美方對部分拉美候選人持保留態度，而俄羅斯則傾向反對國際原子能機構幹事長格羅西（Grossi）。在各大國信任降至冰點的當口，本屆秘書長遴選極可能打破以往的時間表，拖延至年底甚至在雙邊會談的私下妥協中產生黑馬；而若干成員國推動出現聯合國首位女性秘書長的訴求，則是這場權力博弈中的另一大變數。

即便是被視為未來秩序關鍵的人工智慧治理，聯合國也面臨著規則制定權的邊緣化。今年初大會以高票通過成立40人AI科學小組，但美國與巴拉圭投下反對票，美方明確表達了對國家主權受限的疑慮。儘管科學小組警告AI發展速度已超出政府應變能力，但美方代表團的戰略非常清晰：直接向夥伴國輸出完整的「AI技術堆疊」，並反對可能削弱對華競爭優勢的國際監管。這意味著，AI議題雖然會頻繁出現在元首的演講稿中，但真正具約束力的規則競爭完全發生在雙邊科技角力與技術輸出路徑上，聯合國的規範努力主要充當背景音。

在各大國交易轉向雙邊管道、聯合國權力結構向主要出資國傾斜的背景下，台灣在紐約的外交運作空間正面臨極其明確的結構性限制。 （相關報導： 投書外媒評國際秩序面臨崩解風險　林佳龍主張聯合國改革：納入台灣，恢復國際信任 ｜ 更多文章 ）

首先是北京對第2758號決議的「法律戰」升級。北京持續將該決議宣稱為「確認」其一中原則的法律依據；台北與國際智庫則一再指出該決議僅處理了中國在聯合國的代表權，絕未提及台灣，更未決定台灣的主權歸屬。然而，北京透過持續的政治施壓與聯合國行政體系的習慣性默從，正試圖將其單方解釋沉澱為國際機構的日常慣例——今年5月世界衛生大會（WHA）上台灣連續第十年被排除在外即是明證。更具警訊的是，中國常駐聯合國代表先前就日本領導人的涉台言論致函秘書長，並成功將該信函作為大會正式文件分發給全體會員國，信中引用《憲章》條款與《舊金山和約》，試圖建立「台灣議題純屬中國內政」的官方檔案紀錄。

其次，美方的財政退縮與戰術轉向，讓聯合國秘書處對常任理事國與主要出資國的政治敏感度進一步升高。台灣的邦交國數量目前為12個，今年由帛琉、聖露西亞、馬紹爾群島、貝里斯與聖文森5國代表聯名致函秘書處，相較於數年前十餘個邦交國在大會集體發聲的盛況，可動員的表態力量有所收縮。再加上華府與北京正在就貿易休戰、關鍵礦物進行敏感談判，且一筆約140億美元的對台軍售案尚待最終批准，華府顯然缺乏在東河畔為2758號決議的法理爭議消耗政治資本的意願。美方主張聯合國「回歸基本面」是一把雙面刃：它既提供了強調區域和平穩定的論述空間，也可能意味著美方將減少對台灣「象徵性國際參與」的政治投入。

第一，議題掛鉤優於地位之爭。將訴求緊扣聯合國自身的核心議程，例如海平面上升領袖會議（直接對接太平洋友邦的核心利益）、大流行病預防整備會議、永續發展目標（SDGs）以及全球半導體供應鏈韌性。這種論述不易被貼上「改變現狀」的政治標籤，又能契合本屆大會「為所有人交付成果」的主題。

第二，堅持文本防線，而非會籍路線。訴求的主軸應嚴格鎖定於「2758號決議未處置台灣代表權與主權歸屬」這一最嚴謹、最無懈可擊的法理事實。澳洲參議院與荷蘭眾議院先前通過的拒絕北京單方詮釋動議證明，議會層級的聲明政治成本較低，且能有效積累國際法上的法理聲浪。

第三，多層次聲量構建與風險控管。除了邦交國在大會一般性辯論中的發聲外，需要結合日本、歐洲議會及國際智庫的獨立聲音，將2758號決議的討論維持在國際法解釋與區域安全的客觀框架內。同時，在美中高峰會談前後維持務實穩健的立場，避免被北京轉化為指責改變現狀的藉口。

從現實演變來看，本屆聯大期間，邦交國在發聲後極可能遭到中方行使答辯權或致函反駁，聯合國秘書處亦將維持收信而不作實質回應的慣例；台灣議題被納入總務委員會議程或通過正式決議的可能性極低。真正的核心變數，在於美中高峰會後的官方聲明中對台措辭是否出現微調，以及小型邦交國的外交穩定度。

展望未來，聯合國正加速邁向一種「縮編式多邊主義」（Downsized Multilateralism）：機構規模受制於財政而被迫收縮，安理會在各大國對立下僅能達成極窄的最低共識，而實質的政治重量則大量外移至各類臨時性委員會、區域機制或大國雙邊峰會。然而，安理會第2803號決議的通過也證明，即便是主導性極強的大國，依然需要聯合國提供最終的程序正當性與國際法背書。

對於台灣而言，多邊體制功能的弱化與轉向，並不直接等於外交空間的自然擴大。一個更加依賴主要出資國、規範性約束放鬆的聯合國，短期內對於鬆動既有體制對2758號決議的慣性詮釋反而更加不利。

因此，台北的戰術思考必須極其清醒：在聯合國體系內，將東河畔的發聲作為維持法理防線與國際能見度的底線，堅持「文本路線」與「議題掛鉤」；在聯合國體系外，則透過與理念相近夥伴在科技、公衛、氣候韌性與關鍵供應鏈上的實質合作，積累無法被體制規則抹去的存在感。當大國博弈讓東河畔的演說逐漸淪為宣示性的背景音，台灣真正的生存縱深，始終建立在大會堂之外不可替代的實質連結之上。 （相關報導： 投書外媒評國際秩序面臨崩解風險　林佳龍主張聯合國改革：納入台灣，恢復國際信任 ｜ 更多文章 ）

​＊作者曾任職於聯合國科技部門，派駐過歐亞非不同城市。長期關注氣候變遷、再生能源、永續發展以及社會創新等議題。喜歡旅行、觀察和寫作。​