張姮燕觀點：沒有漁民，哪來漁業永續？台灣近海漁業不能只剩魚，卻沒有討海人

台灣談漁業永續，常常只談魚、談海、談資源保育，卻忘了最重要的一件事：沒有漁民，哪來漁業？如果一個制度讓船東撐不下去，讓台籍漁工不願留下來，讓外籍漁工流動不穩，讓漁村沒有人接班，就算魚還在海裡，台灣漁業也不可能真正永續。

台灣引進移工已逾三十年，今日在台合法移工人數約88萬，再加上非法移工約9.4萬，整體外籍勞工已接近百萬規模。依農業部漁業署最新統計，截至114年12月31日，我國漁船僱用外來船員合計已達23,572人，其中境外僱用船員14,285人，依《就業服務法》境內聘僱船員9,287人。立法院相關研究指出，境內聘僱漁工主要從事近海漁業，境外聘僱漁工主要從事遠洋漁業。換句話說，外籍漁工早已不是台灣漁業的補充人力，而是支撐近海與遠洋漁業運作的重要人力基礎，這也正是問題所在。當台灣漁業越來越依賴外籍漁工，政府卻沒有建立一套真正理解漁業現場的制度。一方面用「接軌國際」之名持續提高勞動規範，另一方面卻未正視漁業作業型態、船東承受能力、仲介責任、行政程序落差與漁工失聯後的實際損失。最後，所有制度成本與行政風險，只會一層一層往第一線漁民與雇主身上推，最終讓台灣的漁業無法永續經營。

近年政府與國際組織談漁業永續，常把焦點放在漁獲資源、海洋保育、避免過漁、減少混獲與生態保護。這些當然重要，也沒人否認海洋資源必須被保護。但是，漁業永續從來不只是魚還在不在海裡，也包括漁民還能不能留在海上。但真正的漁業永續，應該同時包含生態永續、經濟永續、社會永續與制度永續。魚群要能再生，漁場要能維持，漁民也要能生活；船東要能承擔經營風險，台籍漁工要願意留在產業，外籍漁工要有合理勞動保障，漁村社區要有人接班，下一代才可能繼續看見台灣的近海漁業。若政策只看見魚群資源，卻看不見支撐漁業的人；只看見外籍漁工權益，卻看不見台灣船東、台籍漁工與基層漁民正在被制度壓到退出市場，那就不是漁業永續，而是把「永續」兩個字變成政策口號。不管是跟著一起上船作業的船東，還是在船上討生活的台籍漁工與外籍漁工，他們都是漁業永續的一部分。沒有漁民，哪來漁業？沒有能活下去的船東，哪來外籍漁工的工作？如果制度讓台灣近海漁業撐不下去，台灣漁業就不可能永續。真正的永續，不應該是讓魚留在海裡，卻讓漁民消失在制度裡。 （相關報導： 張姮燕觀點：雇主不是提款機─移工制度改革不能單向轉嫁成本 ｜ 更多文章 ）

近海漁業不是大財團，小船船長也不是跨國企業。許多船東本身就是勞動者，是要看天吃飯、看海吃飯、看油價、看漁獲價格過日子的基層雇主。小船船東不是坐在冷氣房裡管理勞工，而是自己也在船上作業、一起承擔風浪、一起面對危險。他們既是雇主，也是漁民；既要負擔船隻、油料、設備、維修、保險、人力與法遵成本，也要面對漁獲價格不穩、天候不可預測與人力不穩定。政府若把這些船東簡化成「資方」，把他們當成大企業一樣要求，就已經從制度設計的第一步開始失真。近海漁船船員納入《勞動基準法》規範，並被核定為第84條之1工作者，看似是勞權進步，但真正的問題在於：海上勞動不是工廠打卡，漁船也不是辦公室排班。魚群不會照勞基法出現，天候不會照人權報告轉彎，漁獲處理也不可能等到明天再做。

勞動部於民國108年公告核定「漁船船員」為《勞動基準法》第84條之1工作者，正是因為漁撈作業具有不可預測、密集、連續與即時處理的特殊性。換言之，政府自己也承認海上作業不能完全用陸上工廠邏輯管理；但實務上，雇主仍要面對工時認定、加班費計算、休息紀錄、勞檢標準、契約核備與各種行政文件壓力。這種「承認特殊，卻又把責任丟給雇主自行承擔」的制度設計，才是近海漁業今日最深的困境。

筆者訪談多位漁民後發現，許多基層船東真正害怕的，已經不只是聘不到人，而是「聘到人之後，風險更大」。有漁民反映，外籍漁工發生逃逸、行蹤不明，甚至後續出境，過程中疑似涉及仲介處理、通報、文件與行政程序問題，但最後面對聘僱許可、遞補等待、裁罰或行政程序壓力，甚至影響船隻出海營運的，卻往往是船東。漁工失聯，仲介可以接案繼續引進，政府也可以照程序結案，但真正卡在原地的卻是漁船船東：船在港邊綁著、人力因漁工失聯補不上、通報文件跑不完、出海時間錯過、漁汛更不會等人。這樣的制度設計對合法雇主極不公平，尤其漁工失聯部分原因是台灣有缺工問題造成拉力。因此漁工失聯、逃逸或出境涉及仲介失職、通報延誤或管理漏洞，政府應該追究真正的責任鏈，而不是只把後果壓在最容易找到、最沒有時間與資源申訴的小船船東身上。

尤其外籍漁工行蹤不明或出境後的遞補程序，更凸顯制度對雇主的不友善。法規上有各種申請遞補、期限、通報與文件規定；但對漁民而言，問題不是法條寫得多完整，而是當人跑了、船停了、漁汛來了，誰幫他把船開出去？誰補償他的損失？誰追究仲介在其中有無失職？如果政府只會要求船東自己證明、自己申請、自己補件、自己承擔，那所謂的外勞管理制度，最後就是把合法雇主推向絕望。

許多漁民講得很直接：他們不是法律專家，也沒有大企業的人資、法務與行政支援，更不是天天坐在辦公室等公文的人。許多船東長年在海上討生活，出海一次就是好幾天，甚至更久。政府要求的各種文件、通報、申請、核備、補件、期限，對行政機關來說只是流程，對漁民來說卻可能是壓垮一艘船的最後一根稻草，也是制度最殘酷的地方。公部門把所有責任都寫進規定裡，然後說「依法行政」；可是基層漁民面對的是天氣、海象、漁獲、油價、人力、仲介、移工、勞檢、漁政、海巡、地方政府與中央部會交錯的現實。當資訊落差如此嚴重，政府還用同一套行政邏輯要求小船船東承擔所有後果，這不是管理，這是用制度懲罰弱者。

台灣的近海漁業若要永續，不能只要求漁民配合更多規定，卻不提供實際可用的行政協助。政府不能坐在辦公室裡設計表格，然後要求長年在海上討生活的人自己理解、自己申請、自己負責、自己承擔後果。真正的治理，不是把責任推給最基層的人，而是讓制度能被理解、能被執行、能真正解決問題。 （相關報導： 張姮燕觀點：雇主不是提款機─移工制度改革不能單向轉嫁成本 ｜ 更多文章 ）

更令人憂心的是，筆者訪談中已有不少船東坦言，他們不想再撐了。不是不愛這一行，也不是不知道祖父輩、父親輩留下來的船與技術有多重要，而是實在撐不下去。人力不穩、油價與人力成本上升、法規增加、行政風險越來越高，很多小船船東想賣船、結束經營，卻發現根本沒有人願意接手。這不是單一船東的財務問題，而是整個近海漁業正在失去承接者。

有人說，那就轉型做娛樂漁業、觀光船、休閒海釣，不要再捕魚了。這種話聽起來輕鬆，實際上卻太不了解制度。漁船要轉作娛樂漁業，並不是把船清一清、載客出海就好。娛樂漁業涉及執照、活動項目、乘客定額、船員配置、安全設備、保險、航行計畫、活動區域，甚至不得從事娛樂漁業以外的營業行為。不同漁業執照與活動區域，也有主管機關審核與記載要求；若涉及船舶電臺執照變更，還要辦理相關變更程序。換句話說，政府把漁業逼到活不下去，卻也沒有真的替漁民打開一條容易轉型的路。因此，船東面對的是三面牆：繼續經營，成本與法規壓力越來越高；想賣船，市場沒有人接手；想轉型，又被執照、設備、保險與活動範圍卡住。這樣的政策環境，嘴上說照顧漁民，實際上卻是讓漁民在制度裡慢慢窒息。

政府要談漁業永續，就不能只談魚群、海洋、生態與國際評比，也要誠實面對漁民的生存；讓漁業永續不只是魚的永續，也是人的永續。人包括船東、台籍漁工與外籍漁工；包括海上的勞動安全，也包括岸上的家庭生計；包括資源保育，也包括產業能不能被下一代接起來。

台灣需要移工，台灣也應保障移工；但台灣更需要一個不會犧牲合法雇主、不會拖垮基層產業、不會讓漁民消失在制度裡的漁業政策。沒有漁民，哪來漁業？沒有船東，哪來外籍漁工的工作？如果政府繼續把小船船東當成大財團，把討海人當成政策代罪羔羊，台灣近海漁業的崩壞不是未來式，而早已是現在進行式。 （相關報導： 張姮燕觀點：雇主不是提款機─移工制度改革不能單向轉嫁成本 ｜ 更多文章 ）

＊作者為義守大學助理教授、台灣雇主協會理事長。