VIP 專屬文章 顏厥安觀點：及齡可戰，足齡可選─再論十八歲投票權不需要修憲

最近接獲某個青年權利促進團體來函，希望我能加入支持修改兩部選罷法，讓十八歲青年可以行使選舉罷免的公民權。我原本就認為，雖然有「文義障礙」，但是透過建構詮釋，現行憲法規範體系下只需要透過修法就可以讓年滿十八歲的公民行使選舉罷免權(以下簡為選舉或投票權)。

我在四年前(2022)即已經為文提出這個主張以及初步的論證。也早有好些學者專家提出類似的主張。可惜當年仍舊以修憲案的方式提出，該案雖然幾乎是立法院全體一致通過，公民複決也獲得過半支持，仍舊因未達修憲門檻(約962萬票)而以失敗告終。

修憲失敗也促成了「修法方案」的振興，先是今年公布實施的青年基本法第廿條第二項規定：「政府應保障年滿十八歲之青年有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，並於本法施行之日起二年內完備相關法制。」，立法院也開始排入審查，讓年滿十八歲公民可以行使選舉罷免的兩部選罷法修正案。然而不久前剛上任的新任中選會主委游盈隆教授，卻也表示「要降低門檻到18歲，那只有一個做法，就是去修憲，這就是Rule of Law（法治）」。

游主委的看法當然也頗有道理。事實上，恐怕許多「規規矩矩」學過憲法者的第一反應就是，20歲選舉權不是明文規定在憲法，怎麼可能透過修法就可以降低呢？

筆者之前的文章嘗試區分界定憲法第17條「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」為基礎「權利」規範，第130條「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」則為「授權」規範，授權立法者得針對選舉與被選舉權之行使條件，為不同的形成規制。問題在於，至少文句文義上看起來，被選舉權可交由立法形成的空間要比選舉權來得大。二十歲始允許行使選舉權，似乎是立法者其他規制的「前提」，而不是得以立法變更的標的。

直觀的字義並非最佳判準。

不受憲法或法律文字的表面意義之「絕對拘束」，大約可說是法學方法論、法詮釋學、語言哲學等領域的概略共識。然而如何由這個消極命題轉出積極的主張與論證，又是另一番汗牛充棟。我國釋憲實務對此並不缺少相當精彩深入的討論。​ （相關報導： 觀點投書：修憲複決綁大選？何必讓程序瑕疵掩蓋「十八歲公民權」美意！ ｜ 更多文章 ）

釋字391城仲模、蘇俊雄與劉鐵錚三位大法官即曾在針對似乎明確的文字「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」提出學理豐厚的放寬見解。蘇永欽大法官在釋字724號協同意見書論及工作權保障兩個面向時指出：「本院對於基本權保障的解釋已漸趨細緻，會因基本權及規範領域的不同，包括系譜學、社會功能乃至憲法分權體制、基本國策上的關聯，而異其保障的程度，…」。李震山與林子儀大法官，在防疫拘束人身自由爭議裡，論及是否可以「一般訴訟權」淡化「法官保留」必要性問題時指出：「如果一般訴訟權就可充分保障人民權利，何以『監聽』、『搜索』尚需採法官保留？可見立法者並不拘泥於『明示其一排除其外』的法理，在憲法明文外還萌生『法官保留』之問題意識，創設法律層次之上必須嚴格遵守的『法官保留』，是舉輕以明重，制憲者所明定的『法官保留』更應加倍受到尊重，…」(釋字第690號解釋部分不同意見書)。凡此種種皆可看出透過學理等體系衡量，可作為適切解釋憲法的判斷依據，直觀的字義並非最佳判準。

之前的文章也提到德國與美國的比較法經驗。德國當時剛上任的紅綠燈政府即在聯盟契約中宣示要推動將投票年齡由18歲降為16歲。如今這個政府已經下台一年，卸任前僅成功修法通過歐洲議會投票權年齡降低，聯邦議會部分因為需要修憲，卡在基督教民主聯盟黨的反對而未成。基民黨很重要的理由之一在於，基本法將「被選舉權」的年齡與「成年」年齡(與我國一樣是18歲)掛勾，如果只降低選舉權為16歲，將導致有選舉權而無完全行為能力的狀態。基民黨的這個質疑點提醒了兩個應考量之處：選舉權與被選舉權的連動以及投票能力與其他能力的關係。另一方面當然也不能忘了，德國修憲程序相較之下的簡易程度(聯邦雙議會的2/3通過)。

我國立法者已經行使了被選舉權的立法裁量，把部分公職的當選年齡提高到26歲與30歲。那立法者可否把23歲往下調整呢？從文字字面來看，應該也是可以的，而且與「成年年齡一致」，也就是降低為18歲，也確實是個不錯的理由。然而這樣一來至少有兩個問題：首先，被選舉權可以立法降到比20歲選舉權更低，甚至可以低於成年年齡18歲，如此的立法形成空間是否太大？但是至少字面上也難以說不行。另外要考量的是，如果上下調整皆可，那憲法條文上寫的23歲，是不是就被掏空而失去規範作用？基於這些考慮，難道我們要援引「歸謬詮釋」(Interpretatio ad absurdum)來主張這兩個解釋都是錯的？抑或是要透過引進「其他憲法學理」的方式，來尋求對條文的「正確理解」呢？無論如何，直白的字面意義都受到挑戰。

美國法討論裡，憲法第八修正案禁止「殘酷與不尋常刑罰」是否也禁止死刑，是個可參考的爭議點。保守派原意主義者認為，既然制定該規範時，美國各州都廣泛有死刑，制憲者與當時的公眾顯然不認為死刑是殘酷刑罰，因此死刑並不違憲。進步自由派則認為，這種解釋反而牴觸了「憲法忠誠」(fidelity to the Constitution)原則(此為法治的重要內涵)，因為條文寫的是「殘酷與不尋常的刑罰」，而不是「依照公眾理解的殘酷與不尋常刑罰」。因此要探討的，是這個判準客觀上要求什麼，而不是制憲者或公眾當年想的是什麼。

20歲與23歲都只是制憲者對當年中國公民心態與文化的「實然判斷」，沒有強大的規範考量，卻有具體的時空限制。即使不論中國與台灣的制憲正當性紛爭，源自同樣的公民權，對23歲可調整的巨幅授權，實在難以呼應對20歲的死硬框限。 （相關報導： 觀點投書：修憲複決綁大選？何必讓程序瑕疵掩蓋「十八歲公民權」美意！ ｜ 更多文章 ）

前文也提到的美國憲法第26修正案保障了至遲滿18歲就應享有選舉權，因此可以下修，但是不能提高。這一修正案也是美國歷史上最快完成修憲程序，前後只花了107天，這在美國也如天險般的修憲程序裡幾乎像是奇跡。然而奇跡不會無故發生，一切都是為了越戰，亦即為了要送年滿18歲男性上戰場，所謂「及齡可戰，足齡可選」(old enough to fight, old enough to vote)，好戰與自由派大團結，美國舉國快速通過此修正案，卻跟保障青年參政無甚關聯，實在充滿了荒謬的悲情。

台灣長年來也是透過憲法授權，立法規定男性公民滿18歲就有服兵役的義務。大家可從沒有去考慮，沒有權利投票，為何會有義務要服兵役。現在正好是個讓立法院修法，將投票、成年，與兵役義務年齡「一致化」的契機。如果還要死咬文義，恐怕反構成年輕人可主張公民不服從，拒絕服兵役的正當理由。

相較於權力分立領域的激烈憲法鬥爭，這個18歲投票權實在不是太複雜的議題，以修法來充實青年參政權，並未傷害任何具體利益，也無損於任何抽象的憲法法益，更未強烈挑戰認真看待憲法文本的嚴肅性，畢竟看來更不在乎憲法文本的憲政實踐所在多有，各種法學創意見解也早已繽紛燦爛。如今修法案與民間連署也都獲得了廣泛的跨黨派支持，所缺的只是「就去做吧」的政治實踐意願。

最近影壇熱議「穿著Prada的惡魔II」以及主角演員之一安．海瑟薇，但是也許七月上映諾蘭執導的歷史劇《奧德賽》中，她所飾演的佩妮洛佩(Penelope)更有意思。黑格爾在其《法哲學原理》序言一開始就提到了「佩妮洛佩的織物」，象徵一種永恆反覆進行的工作。這種工作不一定徒勞，據說佩妮洛佩日織夜拆的紡織，維護了她對丈夫奧德賽的忠貞；但是在客觀制度領域，卻可能是不斷拆自己台的無功虛耗。18歲公民權推動已經原地打轉好多年了，難道這也隱隱象徵著，台灣這個主權獨立國家的修憲與制憲，終究只是一場如「佩妮洛佩的織物」般的美妙幻念呢？ （相關報導： 觀點投書：修憲複決綁大選？何必讓程序瑕疵掩蓋「十八歲公民權」美意！ ｜ 更多文章 ）

＊作者為台大法律系特聘教授。