李敏觀點：從亞洲第一到發電歸零─核能如何從經濟推手淪為政治神主牌

1945年二次世界大戰結束，科學家與工程師們開始構思如何將反應器產生的能量用於發電或推動機械裝置。 1951年美國愛達荷州的實驗快中子滋生反應器(EBR-I)第一次產生200瓩電力。1954年1月世界第一核子潛艇鸚鵡螺號下水，動力為壓水式反應器；1954年6月石墨水冷氣反應器的在蘇聯 Obninsk商轉，功率0.5萬瓩；1956年8月氣冷式反應器電廠在英國Calder Hall開始運轉，功率4.9萬瓩，1957年12月使用壓水式反應器的Shippingport核能電廠在美國賓州達到臨界，功率6萬瓩。人類能源的使用進入一個紀元。

1953年12月美國艾森豪總統在聯合國發表演說，揭櫫追求原子能和平用途，要與世界分享原子的奧秘！美國承諾，若台灣若設立原子能和平用途相關的研究院和大學，即贈送原子爐（半價），促成蔣中正總統決定清華在台建校。1955年駐美大使顧維鈞與美國簽訂「中美合作研究原子能和平用途協定」。根據此協定，美國協助我國建造研究用反應器，並提供所需的核子燃料。1958年，駐美大使葉公超與美國遠東事務助理國務卿羅勃森、美國原子能委員會主席斯特勞斯簽訂「台美核能和平利用合作協定」。台灣透過這項協定，自美國取得核能發電相關技術與資源。

前期規劃與準備

台灣於1955年6月成立「行政院原子能委員會」（現已更名為核能安全委員會)，兩週後台電公司成立「原子動力研究委員會」，當時台電董事長為楊家瑜、總經理是孫運璿；委員會由孫運璿擔任招集人，朱寶熙為執行秘書。1972年台電公司成立原子動力處，朱寶熙為首任處長。1956國立清華大學於新竹復校，招考原子科學研究所首屆研究生。1961清華水池式核反應器首次臨界，為亞洲第一座核子反應器。1964清華大學核子工程學系大學部首屆招生，1968設立台電核能發電人員訓練班，1970年設立碩士班，1981年設立博士班。

1973年爆發第一次能源危機，10月6日埃及與敘利亞聯手發起「贖罪日戰爭」（Yom Kippur War），試圖收復在 1967年戰爭中被以色列佔領的領土。美國政府對以色列提供大量軍事援助。中東的阿拉伯石油輸出國家組織（OPEC）祭出「石油武器」，宣布每個月減少 5%的產量。對支持以色列的國家實施石油禁運。當時的油價從每桶約 3美元迅速飆升至近 12美元，短短幾個月內漲幅達 4倍。因應「第一次能源危機」造成的全球經濟景氣低迷，1973年 11月，當時的行政院長蔣經國在行政院院會上正式宣布十項大型建設。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

核電廠的興建與營運

台電公司第一期核能電廠興建計畫有4座電廠8部機組。位於新北市金山的核能一廠於1971年12月開始興建，後來被納入十大建設之一。核一廠1號機於1978年12月商業運轉，台灣開始使用核能發電；核一廠2號機1979年7月商轉。位於新北市國聖的核二廠與位於屏東縣恆春的核三廠分別於1974年10月與1978年10月開始施工。核二廠兩部機組分別於1981年12月及1983年3月商轉；核三廠兩部機組於1984年5月與1985年5月商轉。但位於新北市貢寮的核四廠兩部機組遭遇了極大困擾與阻礙，遲至1999年核四廠正式動工，至今(2026年)尚未商轉。

1985年5月，台電公完成3座核能電廠6部機組，總裝置容量為514.4萬瓩。1982~1991年裝置容量占比超過25%，1984~1989年裝置容量占比超過30%，裝置容量占比最高為1984年的32.35%。隨著電力系統的膨脹，核電裝置容量占比逐年緩降至2017年的10.44%。2018起，核電廠40年的運轉執照到期，核電機組逐年停止運傳，2021年核二廠1號機，因用過燃料儲存池空間完全填滿，反應爐內的舊燃料棒換無法移出，被迫在運轉執照到期前的半年，即 2021年7月提前停止運轉。最後一部機組核三廠2號機於2025年5月停止運傳，核能發電裝置容量占比歸零。

1982~1993年超過30%的台灣電力來自核能，1984~1988超過40%，1985年台灣核能發電總量約為273億度，占比51.7%，為歷年最高。隨著運轉經驗的累積，台電公司核能電廠的績效有大幅度的改善，即使總裝置容量沒有增加，發電量由1989年的283億度攀升至2014年的424億度，為歷年最高，當年占比為18.6%。台灣核電廠運轉績效名列世界前茅，充沛、穩定、價格平穩的核能發電是台灣經濟起飛的動力。

核四廠興建與反核勢力的茁壯

核四廠兩部機組的興建遭遇了極大困擾與阻礙，是台灣核電發展的「轉捩點」。核四廠的興建於1980年提出，場址位於新北市的貢寮。基於當時台灣電力系統的裝置容量過高，時任經濟部長趙耀東決定暫緩。1984年，臺灣的經濟狀況轉好，台電公司再度提出核四廠的興建計畫。1986年，前蘇聯發生車諾比核電廠災變，加上國內環保意識抬頭，民間發起強烈的反核運動，政府宣布計劃暫緩。1991年5月，反核先驅林俊義出版「反核是為了反獨裁」一書，明確的點出台灣是否該使用核能發電是高度政治化的議題。1991年反核電納入民進黨黨綱，被戲稱為神主牌，反核電成為民進黨奪權的工具，核四廠的興建首當其衝。被尊稱為民進黨聖人的林義雄與「核四公投促進會」於1994年9月21日至10月25日展開第一次「核四公投，千里苦行」，從台北龍山寺出發，步行環繞台灣一圈（約 1,005公里）。表面上看來是反核四，其實是為了推動「公投」法，為台獨公投鋪路。君不見，2018年黃士修為了「以核養綠」公投立案絕食時，林聖人沒有任何聲援。

核四廠的興建成為當時的執政黨(國民黨)與反應黨間政治角力的重點；核四廠成為政治協商時可以被犧牲的籌碼。擁核與反核團體間無止境的爭議，都以核四廠的興建為攻防的重點。對某些政治人物而言，核四廠已經是一個圖騰，代表著個人的榮辱。1992年2月行政院通過核四廠的興建計畫，6月立法院將已編列之核四預算解凍，終止11年的核四計畫再度復活。1999年核四廠正式動工，1號機原定於2004年7月商轉。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

2000年，政黨輪替。聲言當選廢除核四計畫的陳水扁並未有任何作為，林義雄在博愛特區「苦行」施壓，李遠哲還出面緩頰說，選舉的政見不一定要兌現。扛不住黨內的壓力，民進黨政府組成「核四計畫再評估委員會」，討論核四計畫的必要性，委員會成員包括政府官員、民意(政黨)代表、擁核與反核的學者專家，共召開13次會議，每次會議由下午6時，討論至超過午夜。委員們在會議中各說各話毫無共識，委員會結論採正反共陳的形式，但委員會召集人經濟部長林信義跳過行政院長唐飛，建議陳水扁總統宣布核四停工，引發憲政危機。2001年，經大法官解釋與立法院決議，政府宣布核四復工，商轉日延遲至2006年。此後核四廠工程因採購爭議、設計變更以及施工品質問題，工期不斷延後、預算多次追加。反核團體持續誇大散播核四的工程缺失，讓民眾對於核四廠能否安全運轉沒有信心。事實上，民進黨政府執政後期，當時行政院副院長蔡英文直接介入，協助台電公司解決核四工程相關的行政困擾。

政黨二次輪替與福島事故的衝擊

2008年國民黨重新贏回政權，6月5日公布永續能源政策綱領，明確的宣示，為符合國際化碳減排的趨勢，核能為臺灣未來能源的重要選項。在安全無虞的前提下，核四廠完工商轉；核一、二、三廠延役；將核能是為低碳能源，2025年臺灣電力系統中低碳能源的裝置容量占比為18%，台灣將興建6部核能機組。2009年國民黨政府召開全國能源會議(每四年一次)，於會議中確應此政策。2008年核能一廠執照更新申請書送審，原能會完成初步審查，提出待回應事項，台電也完成回覆報告；2009年與2010年展開核二廠與核三廠的延役計畫。台電公司的電源開發處也著手規劃興建第9號與10號機，完成可行性報告，經內部程序核定，上網招標顧問公司撰寫正式的可行性評估報告。

2011年，日本東北太平洋近海發生規模 9.0強震，引發巨大海嘯，導致東京電力福島核電廠事故，徹底地摧毀了台灣即訂的能源政策。台灣再次掀起大規模廢核遊行，經濟部不同意台電送出核一廠執照更新申請的意見回覆報告與核二廠執照更新的申請。2011年11月3日競選連任馬英九宣布了最新的能源政策，在電力不虞匱乏、電價不上漲、以及不違反政府減碳承諾的前提下，政府將確保核能安全、營造綠能與低碳排放的社會、逐步淘汰核能發電達到「非核家園」的終極目標。具體作法為現有之三座核電廠不延役、核四於2016年商轉、核一廠提前於2016年除役、擴大再生能源發電系統的建構。

2012年馬英九順利連任，但核四商轉的政策受到反核團體與民進黨的挑戰。江宜樺於2013年2月接任行政院院長，月底拋出核四停建與否由公投決定的政策。立法院朝野協商決議「核四公投有結果前，除了安檢工作外暫停施工」。為了爭取續建的合法性，行政院指示經濟部籌組安檢小組，目標是在公投前透過「最高標準」的重新檢測，證明核四安全無虞。3月反核團體共同組織全國廢核行動平台，4月22日林義雄抵達臺灣長老教會義光教會，展開無限期禁食。在各方壓力與地方選舉考量之下，馬英九於4月27日做成「核四廠1號機不施工、只安檢，安檢後封存，不裝填燃料；核四廠2號機全部停工」的決定。一個長期要求要以全民公投決定核四存廢的民主聖人，在行政院決定用公投徵詢民意時，卻改採禁食方式 (非絕食)脅迫政府要遵從他個人的意識型態，直接停建核四。由此可以明確地看出，核四存廢與核電的使用只是政治黨鬥爭的工具。國民黨屈於黨內地方政治人物的壓力，放棄對政府重大建設應有的堅持，但在2014年年底的地方選舉中仍然大敗。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

核電廠大修及故障後是否能夠啟動是管制單位的行政權，但在反核的風潮下，立法權凌駕行政權。核一廠1號機，2014年12月大修時發現燃料組件把手鬆脫。受限於立法院要求需專案報告後方可重啟，實際上從此未再併聯發電，於 2018年12月5日執照屆滿，進入除役。2016年 5月大修完工後，併聯僅 35分鐘即發生避雷器箱體受損接地跳脫。此後長期停機，直到 2018年 3月經原能會核准及立法院專案報告後才重啟。這段期間核能發電總量由2014年的408億度驟降至2017年的216億度。

2014年起，先是可用的核能機組在立法權的強悍干預下不能使用，接著核能機組運傳執照的到期停機，使得備轉容量率頻繁跌破6%，系統容錯能力極低，造成2017/08/15的全島大停電，668萬用戶受到影響，2018年3月蔡英文允許以停機超過600天的核二廠二號啟動。後續的停電事件還有2021/05/13 (415萬戶)、 2021/05/17 (100萬戶)、2022/03/03(549萬戶)。2024/04/15因花蓮強震造成機組未復原，加上當日多部機組故障，北台灣險些發生大規模限電。台電最終協調台積電等企業啟動自備發電機，並以高價購電才躲過危機。

「非核家園」政策與核能公投

2016年蔡英文競選總統時，明確地宣示當選後推動能源轉型，規劃台灣未來的發電占比為燃氣50%，燃煤30%，再生能源20%。她宣稱「非核家園」是「全民共識」，台灣將於核三廠2號機運轉40年後的2025年達成；同時承諾非核不會造成缺電以及電價的飆漲。蔡英文政府的「非核、減煤、增氣、展綠」的能源政策，刻意淡化減碳的重要性。李遠哲認為蔡英文的能源政策無法達成她自己設定的「2050淨零轉型」目標，甚至直言政府在「騙自己」。蔡英文回應「2024年後不是我的事」。

蔡英文當選總統，2017年修改電業法，增加第95條第一項，明訂台灣核能發電設備應於2025年以前，全部停止運轉。2018年，一群對台灣能源政策關心的人，發動「以核養綠」公投，訴求廢止電業法第95條第一項，也就是說2025年後可以繼續使用核能發電。一群沒有資源沒有組織的公民，在街頭收集了30餘萬份的聯署書，克服中選會的百般阻擾與刁難，「以核養綠」公投在驚滔駭浪中成案，於2018年11月的地方選舉投票，獲得近6百萬選民的支持，投票率為54.8%，贊成的比例高達60%。

2018年11月「以核養綠」公投通過，成功的廢除了電業法中2025年達成非核家園目標的條文；但政府居然說法律複決公投的通過，不代表政府需要改變既定的政策，政府持續推動「非核家園」政策。「以核養綠」公投雖然沒有達到變更能源政策的目的，但已經成功地改變社會的氛圍，自此沒有人可以說「非核家園」是全民的共識。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

擁核團體於2019年推出三項「政策創制」公投，包括「核四商轉」、「運轉中核電廠執照更新」以及「核能減煤」。2018年中選會已經同意另一項「核四商轉」公投進行連署，但該公投未完成連署，故中選會未針對再次提出的「核四商轉」案，進行聽證的程序，即同意逕行連署，該案10月完成連署，經中選會查核通過，於2021年12月18日投票。另兩項公投案均被駁回，提案人進行行政訴訟，但法院支持中選會的決定。2019年民進黨再次修正公投法，將公投投票與大選脫鉤，每兩年投票一次。可以預期公投案的投票率將很難超過門檻。「核四商轉」公投未通過，投票率41.09%、同意票數約380萬票（47.16%）、不同意票數約426萬票（52.84%）。2025年，民眾黨在立法院提出「核三廠延役」公投案，於8月23日投票，雖然同意票（約 434萬）遠大於不同意票（約 151萬），但因投票率僅約 29.5%，未達到投票權人總額四分之一（約 500萬票）的法定門檻，公投案依法不通過。但贊成與反對的比例約為3比1，顯示繼續使用核能已是主流民意。

台灣電力系統陷入泥淖

2025年5月，核三廠2號機運轉40年，執照到期停機，台灣核電占比歸零。2025年台灣電力系統發電占比：燃氣47.8%、燃煤35.4%、再生能源13.1%、核能1.1%。「展綠」的進度與蔡英文宣示的目標有明顯的差距。賴清德在其競選期間及上任初期多次強調「第二次能源轉型」。在蔡英文政府的基礎上，「加速多元綠能的開發，深化電力系統的去碳化與韌性，進一步邁向淨零碳排與能源安全」。宣稱2026年再生能源占比達 20%，邁向 2030年的 30%。經濟部長在 2026年2月的記者會中承認， 2026年的目標仍無法如期達標，具體的達成年份目前正由經濟部重新檢討與評估中。

「增氣」，依據2024年度的「全國電力資源供需報告」，2026~2034年要興建完工21座複循環燃氣機組，總裝置容量為2,186萬瓩，超過2024年燃氣機組的總裝置容量。就算所有的機組都能如期商轉，但液態天然氣的接收與儲存設施呢？台灣目前運作中的天然氣接收站有三座，一接(永安)、二接(台中)、三接(觀塘)，14座儲槽，總容量為197萬公秉，這些接收站的平均負載率在這幾年內高達 103% ~ 115%，遠高於國際平均的 50%左右，代表設備幾乎沒有維修空檔，營運風險極高。興建中的有台中三期(2座18公秉儲槽)，六接(台塑麥寮，2座16公秉儲槽)；完成環評待2027年開工，四接(協和，2座16~18萬公秉秉儲槽)；環評進行中，三接二期(6座18公秉儲槽)、五接（5座16~18萬公秉儲槽）、七接(洲際，4座18公秉儲槽)。三接與四接的經驗顯示，天然氣接收站最大的變數是環評，目前有15座總容量為260萬公秉的天然氣儲槽的環評尚未通過，如果接收站工程無法及時完成，即使外界風平浪靜，新建的燃氣機組只能是擺飾。

再生能源發電的發展不如預期，天然氣接受站興建工程推動的不順利，人工智慧產業興起，半導體製造業的蓬勃發展，台灣電力需求的成長超過預期，已經讓台灣的電力系統陷入泥淖。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

俄烏戰爭與中東戰爭的衝擊

民進黨政府錯誤的「非核家園」政策，讓台灣政府付出慘痛的代價。台灣能源高度依賴進口，2022年俄烏戰爭導致國際煤價最高漲了5倍、天然氣漲了7倍。台電的發電燃料支出從2021年的2,924億元，暴增至 2022、2023年連續兩年超過6,000億元，導致台電公司平均發電成本大幅攀升。2023年1月台電公司購入燃煤與燃氣發電成本為每度5.27與4.91元，自發燃煤與燃氣為4.59與3.91元；俄烏戰爭爆發前(2022年1月)，購入燃煤與燃氣發電成本分別為2.24與2.77元，自發燃煤與燃氣發電成本分別為1.92與2.40元。燃煤發電成本的漲幅為140%；燃氣發電成本的漲幅介於63%~73%，但是核能發電成本幾乎沒有變動，分別為1.33與1.41元。燃煤發電成本漲幅幾乎是燃氣的1倍。台電燃氣發電的天然氣由中油提供，政府不准中油反映天然氣採購成本，也就抑制了天然氣發電成本的漲幅。2022年中油稅前虧空2,123億元，部分原因為發電用的天然氣的貼補。

2023年1月與2022年1月台電平均發電成本為每度4元與2.33元，漲幅71%。該月核能發電21.5億度(占比10.4%)，再生能源發電19.5億度(占比9.4%)，這兩中發電方式的成本幾乎不受化石燃料價格的影響，緩衝了電價的漲幅。如果民進黨蔡英文政府在2018年「以核養綠」公投通過後，即規劃三座核電廠的延役與核四廠的商轉，當月的核能發電量可以增加17億度，可以進一步的拉低平均發電成本。

2月底開始的中東戰爭，讓陷入泥淖的台灣供電系統面臨更嚴峻的挑戰。現在核能占比已經歸0，燃氣發電占比近50%。報載，中油公司於2026年3月31日發布的最新公告，4月份的天然氣價格調整，電業用戶調漲 41.58%。2023-2025年台灣電力系統燃氣發電成本:燃料採購占比約 80%~92%、維護與折舊約 5% ~10%、其他費用占比約 3%~5% (其他費用包含財務利息、稅賦及環境保護規費等)。簡單估算:然氣成本漲41.58%、燃氣發電成本漲35.76%、台灣 50%電力來自燃氣，所以平均發電成本漲 17.88%，這還不包括燃煤價格上升造成的影響。

台灣2025年近三分之一的天然氣來自卡達，輸送時必須通過伊朗控制的荷姆茲海峽，報載卡達的天然氣設施已被攻擊。在這次危機中，天然氣發電除了價格外，連來源都有問題！我們面臨斷氣、限電、電價高漲、通膨加劇等威脅。

能源政策髮夾彎

賴清德總統於2026年3月21日出席活動時，提到經濟部已審慎評估核二、核三廠具備重啟運轉的條件。雖然台灣2032年以前電力供應無虞，但AI時代算力中心的電力需求，半導體先進製程的擴張，導致用電量成長超出預期；同時考慮國際減碳趨勢以及國家能源韌性，在法令允許的狀況下，他同意核二與核三展開延役的工作。。

賴清德總統第二天進一步對媒體表示，政府依法就核二、核三的重啟進行安全與專業評估，相關評估及後續討論，必須建立在核安無虞、核廢有解、社會有共識之上，三項原則缺一不可。他說民進黨主張的「2025非核家園」並非跳票，而是 2025年 5月 17日核三廠二號機正式停轉，台灣已進入「無核電發電」的狀態，法律與政策上的「非核家園」目標在那一刻已經正式達成。現在討論核二、核三的「重啟」，是在達成目標後的「新情勢檢討」，而非推翻過去的政策。

賴清德在這時宣告核二與核三廠延役，在能源政策上，總算走出前人的陰影，說該說的話，做該做的事，但對於解決目前的危機可說是為時已晚。但對台灣長遠的能源供應與經濟發展會有生死存亡的影響。賴的宣布已在黨內掀起反彈，披著環保團體外衣的再生能源利益集團也串連抗議，賴是否能扛的住壓力，還待進一步的觀察。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

台灣政壇不尊重專業已是常態，行政權囂張到可以隨興決定要做甚麼，與不要做甚麼，在未來兩年的時間，隨便找個理由說，核安無虞、核廢有解、社會共識的三條件無法滿足，髮夾再彎一次的可能性不是沒有。人民的「民脂民膏」，決策者及政治人物會在意嗎?。

「不在乎天長地久，只在乎曾經擁有」，這句經典的愛情廣告辭，應該是賴清德對於「非核家園」政策態度的最佳描述。為了「曾經擁有」，國家與社會付出了多少的代價，值得嗎?既然已經擁有，為何輕言放棄，是有啥苦衷!早知如此，又何必當初！

返核之路

核能發電對於台灣的重要性在於，核能發電燃料體積小運輸儲存方便，一次更換燃料可以連續運轉18個月，燃料的安全存量是18個月到36個月。核能發電成本中，購買燃料的成本占比低，發電成本不易受到國際能源價格的波動的影響。核能發電不會排放二氧化碳。核能發電是台灣不能輕言放棄的能源選項。

能源政策攸關經濟發展與國家安全，能源政策應包括執行的策略，「返核之路」有四個具體的工作項目，依完成所需的時間排序，現有尚可運轉核電廠的延役、核四商轉、於現有的場址興建大型機組、引進小型模組化反應器(SMR)。這四項工作可以平行推動。

核能運轉執照核發40年，若執照到期，仍然可以安全無虞的運轉，站在節約地球資源的立場，為何不繼續使用！核電廠延役或執照更新幾乎是所有核能使用國家的共同的作為，也被公認為減碳最有效地工具。

核四廠目前封存，但仍然列為台電公司的資產，資產的維護是否妥善是債信公司評估公司財務狀況的要項，若債信評估不佳，會嚴重影響公司債的利率，進而影響到公司的獲利、發展、與未來，台電不可能不審慎為之。核四廠經適當的投資後可以商轉，是無庸置疑的。

依據國際原子能總署網頁公布的數據，目前全世界有72部機組在16個國家興建中，其中只有兩部屬於小型模組化反應器。傳統大型核反應器仍然是主流，而市場也可以採購到技術成熟，有豐富使用經驗的機組。台灣4個場址都有足夠的空間容納新機組。

小型模組化感應器的概念設計有百百種，只有少部分進入執照的審核，開始建造的更少，可能要到2032年才會有機組商轉。台灣自行設計小型模組化反應器是不切實際的，市場採購也無現貨。台灣未來要配置小型模組化機組的基本問題，是維持國營，還是民營或國有民營？政府該如何促成!若政府真的有心引進小型模組化反應器，需要的不是編列研究經費，亂槍打鳥的為研究而研究，需要推動全新的商業模式。 （相關報導： 風評：政治小白？黃仁勳「台灣應投資核能」吹皺的春水 ｜ 更多文章 ）

＊作者為清華大學工程與系統科學系退休教授，以核養綠公投發起人。