VIP 專屬文章 施威全專欄：柯文哲案─檢方誤解規劃許可制，把走正路當作開後門

柯文哲案的檢察官們誤解了都市計畫裡的規劃許可制。

一、市府與開發商往來協商才是正道，這並非檢察官說的後門。

二、規劃許可制要求公務員主動承擔裁量，檢察官卻要公務員被動、不做為。

三、規劃許可制本就是依個案因地制宜。

四、合法的暴利不是罪，開發利益應該限制，但手段要有法律依據。

五、法庭不應對開發許可案的實質內容進行裁判，避免介入行政體系的裁量權。

前台北市長柯文哲涉京華城容積率案，正式進入言辭辯論，檢察官12月15日論告，一番言語暴露了檢方對都市計畫體系／開發許可制的陌生。檢方等於認定公務員多做多錯，不做為的公務員才是守法、明哲保身的公務員。

檢方說：「依法應以最審慎、合法的方式處理。尤其當時北市府正與京華城進行行政訴訟，循訴訟途徑解決，正是最能避免圖利爭議的方式…而市府捨棄最能杜絕爭議的訴訟途徑，形同為京華城另開後門。」意思是：公務員多做多錯，公務員幹嘛自己背負圖利的風險？就乖乖等司法判決最終結果出爐，市府為何要研議這案子如何處理？

檢方錯了。此案涉及都市計畫規劃許可制，本質是協商：開發者提出各式方案，公務員依專業審核，雙方幾番往來，找到不侵害私有財產權又能符合都市發展利益的方案。賦予公務員裁量權是規劃許可制的精神，避免曠日廢時。此案兩造在打官司之餘，繼續協商另找新方案，走的正是規劃許可制的正路，但今日檢方的論點，卻把正路當作「開後門」。

1983年臺灣公部門便嘗試著把英國的規劃許可制導入臺灣都市計畫體系，1990年代運用於都市土地分區使用，讓既有僵硬的規定得以摻入些彈性作法，公務員多些裁量權。京華城案在此脈絡下得到了678％的容積率。後來京華城改建，台北市政府取消了678％容積率，開發商與市府打官司，這是面對爭議最糟糕、無效率的處理方式。現在檢方的意思是，打官司才是處理爭議的最佳方法。

依照檢方的主張，臺灣都市計畫體系便會倒退回僵硬的老路，專業的公務員不敢動用裁量權；僵化的土地分區使用，只更會藏污納垢，一會讓地主在無須付出開發成本、無須回饋的情形下，一夕之間得到暴利；二會讓都市發展畸形，例如廢置的工業地無法改變使用分區。 （相關報導： 施威全觀點：張景森vs林欽榮辯京華城案─沒收容積如同徵收土地，程序必須嚴格 ｜ 更多文章 ）

規劃許可制本就是依個案因地制宜，柯文哲案裡檢察官主張「本案沒有前例，未以通案處理，而以個案變更給予容獎，有公平性問題。」沒有前例的部份，許多輿論已指出檢察官講錯了，至於檢方要求「通案」、反對「個案變更」，那就是完全不懂規劃許可制的核心就是個案申請、個案討論、個案決定。

從1980年代起，行政院經建會翻譯英國的城鄉計畫法、研究並出版英國規劃許可制、派員出國，一直到本世紀初仍持續考察英國國土計畫的落實。這番努力下，臺灣國土計畫的上位計畫仍無法達到計畫引導的功能、上位計畫偏離社經現況、各部門的公共建設各自為政、下游的土地使用管制無法呼應公共政策…不純粹是都市計畫的問題，也有土地政策、土地稅過低帶來的弊病，但臺灣行政體系公務員不敢做為，即便擁有裁量權也都只敢採取最保守的作法，因此開發許可制在臺灣淮橘為枳，柯文哲案的檢方論告，更是完全把開發許可制顛倒黑白，根本要求公務員放棄都市計畫專業應有的承擔與責任。

公務員憑專業依法裁量的文化在台灣難生根，也因此規劃許可制下裁量權範圍到底如何？在臺灣有多處尚須補缺填白。台灣都計前輩宗法的英國，有判例值得參考，1995年上議院裁判的〈特易購V.環境大臣案〉（TESCO STORES LIMITED v. SECRETARY OF STATE FOR THE ENVIRONMENT AND OTHERS ）是英國都市計畫史的分水嶺，強化城鄉計畫法的實務運作、規範行政體系權力與財產權的衝突，釐清此案定義的範疇與界線更可以看出台灣檢方對「容積獎勵公平性」、「合理性」指指點點的荒謬。

規劃許可制下行政體系可以針對開發案訂條件，例如要求留下更多開放空間、捐贈公共設施，實務上在臺灣俗稱回饋，在英國法稱為買賣開發許可，亦即開發者透過增加建築成本、回饋捐贈給政府以換取開發許可。但什麼是合法的條件？什麼是（法庭）無法接受的買賣開發許可？在〈特易購案〉判例裡，上議會大法官們認為「與開發案無關的捐贈」就是不能成立的開發條件。依照這要旨，其實京華城一開始捐贈的台北偶戲博物館就是與開發案無關的規劃許可買賣，只是當時一個願打一個願挨的情形下，只要開發商點頭了，政府就可以得其所遂。

依照英國上議院判例的觀點，行政單位若覺得開發商坐擁暴利應該有所節制，那採取的手段必須合法。例如立法、立行政命令以限制開發量體、建物單元，或者課以開發商與開發案有關的義務。這個觀點也是起訴柯文哲的檢察官和台灣某些都計前輩必須參考的，若覺得容積獎勵到處灑、容積獎勵太多太浮濫是不合理的圖利，那就修法、修規定，這才是法治。規劃許可制講究以公益為理由限制私人財產，本質還是捍衛私人財產權與市場機制，對財產權的限制要有合法的手段；從都市計畫立場，容積獎勵大放送不好，但在法律上對不對還是得依法檢查，限制容積比起給予（獎勵）容積，必須有更堅實的法源基礎。此外此案涉及沒收京華城原有的容積，誤解了分區升級（upzoning）的規定，成為沒有法律依據的徵收。（參考：風傳媒施威全觀點：張景森vs林欽榮辯京華城案─沒收容積如同徵收土地，程序必須嚴格）。

除了界定行政體系與財產權的關係，〈特易購案〉也界定了司法體系的角色，柯文哲案的法官與檢察官更應審慎參考此精髓。

都市計畫爭議中法院角色為何，英國上議院大法官們清楚指出，基本上法院不介入規劃許可裡的案情（merits），也就是，政府給予的容積數合不合理？要求開發商捐地捐開放空間對不對？這些法庭不管，因為這是行政權專有。法官只管程序問題不管內容，只要程序對了就合法。什麼時候法院才必須介入開發案的內容？當開發商認為政府的要求逾越了「與本案『相關的考量』」、「荒謬的決定超越了『相關的考量』」，也就是政府要求開發商回饋與開發案無關的建設或金錢時，法院才介入，去評斷回饋的要求是否合法。

檢視柯文哲案，檢察官則是直接論斷回饋內容與容積數量的合理性，才會有檢察官在言辭辯論時一番「公平性」、「平等原則」的主張。檢察官自以為掌握了關鍵論點，但這論點，用規劃許可制的立場來看不應存在，遑論被檢察官拿來論罪。

〈特易購案〉的判例影響深遠，以後英國幾起重要與城鄉規劃法有關的判例，都援引、並強化了〈特易購案〉中大法官們的主張，讓都市計畫過程中行政機關的角色清晰、輪廓清楚：

一、與規劃有關的考量才是合法的「相關的考量」，至於如何權衡涉及此考量的實質內容，比重多少，則屬於行政者的裁量權。

二、法庭不介入行政體系的裁量權。

三、行政裁量做成的，有關實質內容的決定，若有爭議，無法做為提出司法審查的基礎。

在這法官造法的脈絡下，一直到2020年都陸續有判例秉持以上決定，處理了例如「建築與氣候變遷」這類的議題，法官認為氣候變遷是「相關的考量」，但如何權衡，則是行政機關的裁量權；法庭只負責裁判何為「相關的考量」與「非相關的考量」，當「相關的考量」被忽視，或「非相關的考量」被行政單位提出來當作要求，法庭才介入。

根據這些論點，可以看出柯文哲案的檢察官弄錯了規劃許可制，法官裁判時要小心。

＊作者為倫敦大學伯貝克法律學校博士 （相關報導： 施威全觀點：張景森vs林欽榮辯京華城案─沒收容積如同徵收土地，程序必須嚴格 ｜ 更多文章 ）