桂宏誠觀點：「貪污犯」華麗轉身為「揭弊英雄」斲傷官箴和對官員的信賴

日前有平面媒體以整版篇幅為「貪污犯」戴立紳發出不平之鳴，因為《公益揭弊者保護法》在今年7月底開始施行後，這位多年來被拿來作為應立法保護的「吹哨者」或「公益揭弊者」，卻仍未能受到該法的保護。換言之，十多年來推動制定《公益揭弊者保護法》的過程中，戴立紳已從「貪污犯」華麗轉身成了「揭弊英雄」和「正義的吹哨者」。然而，事情的真相和問題的關鍵，真如媒體的報導和評析嗎？

戴立紳在任職於新竹縣家畜疾病防治所技士時，他是該所發生「集體貪污」案件中的一人，因自首並供出該所所長等其他正犯及共犯，雖經法院判決貪污有罪但「免除其刑」。然而，由於《公務人員任用法》第28條規定「不得任用為公務人員」的情事，於第1項第4款明定「曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定或通緝有案尚未結案」，故當時服務機關將之「依法免職」。

貪污罪免刑者可「再任」公務人員但非「復職」

施行不久的《公益揭弊者保護法》第13條第2項被稱為「戴立紳條款」，係就揭弊者也是揭弊內容所涉犯罪之正犯或共犯，若經「法院判決免除其刑確定」，其「再任公職案件，得不受公務人員任用法第二十八條第一項第四款之限制」。該「再任」公職的規定對戴立紳而言，是從原本被免職且終身不得擔任公務人員，改變為可再參加公務人員考試於及格後分發任用，或是參加各機關依法甄補已具公務人員任用資格者的程序，再獲得任用為公務人員。

然而，公務員人事法制中的「再任」，係以認定之前機關所做的「免職」處分合法為前提，但戴立紳和媒體卻將之誤解為以「回復原職」為原則的「復職」，不了解「復職」係針對之前已做的「停職」處分，或是服務機關以原免職處分違法而另對之做出「撤銷」的新處分。故而，戴立紳和媒體皆把問題過度簡化為「揭弊丟飯碗」，似乎認為戴立紳未能因該該法的施行而「復職」，就認定該法施行後仍未能「保護揭弊者」。

易言之，貪污罪確定即使宣告免刑，服務機關仍可依《公務人員考績法》給予一次記二大過免職的行政處分。只不過，《公務人員任用法》規定「曾服公務有貪污行為，經有罪判決確定」而「不得任用為公務人員」，遭免職的受免刑宣告者原受此公務人員「消極任用資格」的限制，但於《公益揭弊者保護法》施行後，則取消了該「消極任用資格」的限制。

污點證人只算是「山寨版」的公益揭弊者或吹哨者

事實上，貪污案件中的「揭弊者」或「吹哨者」不必也是「貪污犯」，而立法本應保護的對象，實則應是自己並無犯罪其中的「正牌」吹哨者或揭弊者。過去香港警匪或肅貪影視片中常出現「污點證人」，而戴立紳則應屬「窩裡反」的「污點證人」，理應連「揭弊者」和「吹哨者」都談不上，更遑論竟還成了「揭弊英雄」和「正義的吹哨者」。 （相關報導： 黃光芹專文：「史上最衰吹哨人」─公務員戴立紳的搏鬥 ｜ 更多文章 ）

因此，如戴立紳般的「污點證人」至多只是「山寨版」的揭弊者或吹哨者，自己既已是刑事偵查與追訴程序中的嫌犯，此時機關即使給予較以往為不利益的「處置」，也難謂屬於「報復」，故其本不應屬《公益揭弊者保護法》所保護的對象。然而，貪污案件中免刑的「污點證人」若不得擔任公務人員，實務上確實產生法理邏輯上的不一致。

緩刑可但免刑則不得再任公務人員的實務上爭議

民國45年11月司法院大法官釋字第66號解釋宣告「曾服公務而有貪污行為經判決確定者，雖受緩刑之宣告，仍須俟緩刑期滿而緩刑之宣告並未撤銷時，始得應任何考試或任為公務人員」，故貪污有罪但受緩刑宣告者，原則上仍不喪失擔任公務人員的資格和權利。然而，一般咸認為免刑者的犯罪情節及罪責較緩刑為輕，何以免刑者卻終身不得擔任公務人員?

過去曾有貪污罪犯行輕微者於一審獲判緩刑，上訴後二審法官以其自首且繳回犯罪所得，依《貪污治罪條例》規定改判免刑。可是，被告以免刑反而讓他不得再任公務人員，緩刑則尚有再任公務人員的機會，於是再提起上訴。案經最高法院判決認為，二審的免刑判決自形式觀之較一審有利，但被告卻將遭受比緩刑宣告更不利益之影響，因而撤銷原判決而發回更審。

即使「污點證人」理論上不應適用《公益揭弊者保護法》，但上述問題則在該法第13條第2項規定中獲得解決。不過，《公務人員任用法》主管機關銓敘部認為「公務人員曾服公務有貪污行為經有罪判決確定，其緩刑或免刑並非概以犯罪情節輕重為斷」，意指因自首或偵查中自白並「因而查獲其他正犯或共犯者」即可能判決免刑，但其所犯貪污罪的情節卻可能較宣告緩刑者還為重大。

嚴肅官箴和刑罰的制度目標不同

銓敘部未能認同免刑者應如同緩刑者得再任為公務人員，其理由主要係顧及公務人員官箴形象及國民對公務執行信賴度。事實上，公務人員的貪污行為同時須負刑事和行政責任，儘管刑法政策上對貪污行為的刑責可有免刑、減刑及緩刑等制度，但在人事行政的法律政策上，仍可對曾有貪污行者評價為不得再擔任公務人員。換言之，刑罰和人事行政的政策目標並不相同，而人事行政尤應重視嚴肅官箴及國民對公務人員的信賴。

戴立紳對於官箴和國民對公務執行的信賴度，其實都有不小的負面影響，因他竟稱不知道「報假帳」領出錢後「分錢」及轉為飲宴的私用，都是違法的貪污行為。根據《今周刊》於2018年3月初標題為〈從沒想當英雄，也不要讓我當烈士吧！〉的報導，戴立紳在2012年的某日陪著政風室的科長去新竹北埔辦一個雞肉採購案時，他心裡想「雞肉採購有什麼可以辦？看起來帳目核銷的方式跟我們所裡都一樣啊」，但結果政風告訴他，這樣的核銷模式就算有貪瀆嫌疑。

這段戴立紳的說法頗堪玩味，縣政府的政風科長去辦雞肉採購案本應低調甚至保密，為甚麼卻找戴立紳「陪同」而故意聲張呢？合理的推斷，機關會計人員可能已發現了核銷經費有異常現象，並將此事通報給縣府的政風室。而政風科長知道戴立紳是承辦人，才先從他入手及讓他有自首的機會，以期進一步供出包括機關首長在內的正犯和共犯。

然而，該篇報導還稱，戴立紳此後心裡很慌，因為才知道「原來這樣是貪汙，那我以後還要每年配合長官這麼做嗎」？戴立紳的說法意味了他原本不知道自己承辦「帳目核銷的方式」也是貪污，而且就算知道是貪污，也是因配合長官要求才這麼做。

戴立紳自首可換免刑但仍敗壞官箴

從新竹地方法院103年度訴字第65號刑事判決書中可知，戴立紳幾年來參與所內多位人員以申報「人頭」、開立不實統一發票之方式，詐取計畫款項，作為招待上級長官、同事聚餐或自己所有的私用。可見，在機關政風人員的「提點」下，戴立紳才「發現」自己在長官的指示下已涉犯貪污罪，於是決定向法務部廉政署自首，進而供出其他正犯或共犯，以此換取得到「免刑」的機會，並以為可以保住公務人員的工作。

然而，戴立紳係經考試及格任用的公務人員，其於考試錄取後即須接受公務人員保障暨培訓委員會辦理的「基礎訓練」，而此訓練的課程中必有講授公務員貪瀆的法律與實務案例，以及介紹遇長官要求貪污時的因應與免責保身的作法。故而，很難想像戴立紳不知「報假帳」為違法且觸犯了貪污罪。

戴立紳迄今未對「報假帳」表達悔意，這是斲傷官箴。而他若真不知「報假帳」將政府經費轉為私用觸犯了貪污罪，豈不也大傷國民對公務執行的信賴度? （相關報導： 黃光芹專文：「史上最衰吹哨人」─公務員戴立紳的搏鬥 ｜ 更多文章 ）

＊作者為民主文教基金會董事長、曾任公務人員保障暨培訓委員會委員