許玉秀專文:大法官應該有幾人?

2015-06-11 06:00

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大法官人數可以精簡。(圖為副總統吳敦義主持大法官提名記者會。林韶安攝)

大法官人數可以精簡。(圖為副總統吳敦義主持大法官提名記者會。林韶安攝)

大法官最迫切的改革事項

國民黨立院黨團終於提出將大法官人數減為9位的修憲提案。本文要呼籲各黨派放棄私見,支持這個提案,並請從2016年開始實施,今年就開始準備。

大法官人數減為9人最快的實現時機,是2016年10月。今年9月4位大法官卸任後,在任有11位大法官,不影響大法官的合法運作(現行司法院大法官審理案件法<簡稱大審法>第14條第1項規定大法官解釋憲法,必須有現有總額的三分之二出席。縱使現有總額解釋為法定總額,不但足夠,還多出一位。)。2016年9月將有5位大法官卸任,如果降低為9位的修憲提案通過施行,屆時只需要補提名3位,修憲成果可以立即付諸實施。

運作模擬憲法法庭的目的之一,在於將在任時所認為應興應革事項先行實驗,期待大法官在改革的路上,能夠更勇敢一些。經過兩屆模擬憲法法庭的實驗,不少項目都已經有明顯結論,而第一個要提出的實證成果就是:大法官減為9人,愈快愈好。因為組織的改革,必須從人開始,這是最迫切的改革項目。

模擬憲法法庭的實驗結論:9人是最佳設計

第一屆模擬憲法法庭模仿現行大法官編制,由15位大官組成,運作的依據,主要是現行大審法,部分參考目前躺在立法院的大審法修正草案。到了第二屆模擬憲法法庭,綜合第一屆的運作經驗,制定一個有54條規定的模擬憲法法庭法(簡稱模憲法庭法),作為法庭的運作依據。這個模憲法庭法的第一個特色,就是將大法官人數降為9人。

9人比較有效率

比較15人大法官和9人大法官組成的模擬憲法法庭,第一個明顯的區別,就是第一屆從審查會到大會,儘管事先早早預訂庭期,每一次總是有不同的大法官不能出席,一不小心,就不能湊到法定的三分之二出席人數。第二屆的模擬憲法法庭,則是除了一次突然必須加班的庭期,有一人不能出席以外,直到判決出爐,每一次都全員到齊。不同於專職的大法官,模擬大法官在他們的正職裡面,都非常忙碌,原本就需要他們三頭六臂,換句話說,扮演大法官的時間非常有限,能夠每一次都全員到齊,是非常難得的成就,除了每位大法官的責任感之外,原因就在於只有9人。

第二個明顯的區別,是9人大法官比較容易達成如何審查的程式共識,而且每一位大法官均有表達意見的機會,除了主筆大法官與審判長會佔用比較多的陳述時間之外,其餘大法官表達意見的時間,相當接近。

雖然大法官表達意見的頻率和佔用時間的長短,和大法官個人表達意見的慣性有關,但在相同的時間長度裡,15人和9人在時間分配的競爭強度上面,當然不同。換個說法,就是隱藏在15人裡面容易得多,在9人的發言空間裡,發言的義務不容易放棄,發言的權利也不容易濫用。

有善盡義務的發言,有不濫用權利的發言,對話的正當程式就會自然呈現,這表示交換意見的頻率和徹底程度,也就是對話的效能,在9人和15人的大法官法庭,明顯不同。

9人已足以反映多元價值

9人大法官的法庭運作比較有效率,或許不容易反駁,但是會不會因此代表性不足?也就是意見不夠多元? 15人的編制,唯一具有的正當性,是可能比9人更具多元性。但是從第二屆大法官的組成,包括律師團體、大學和研究機構、公民團體三個來源來看,是否多元,不取決於人數,而取決於來源,取決於公開的遴選(模憲法庭法第6條、第7條第二屆模擬大法官遴選公告)。第二屆模擬大法官,甚至包括一位社會學背景的作家。

在9個人的空間裡,甚至可以容納一位非法律背景專家,而且從所產生的判決和意見書,可以察覺9個人有四類意見,均足以證明9位大法官,是可以滿足效能和多元的最佳設計。

6位大法官的薪俸可以養活至少36個家庭

或許立法院的修憲動機,主要在於精簡政府編制,提升效能。但大法官從15人減少為9人,少了6個人辦案,怎麼可能提升效能?少了大法官的員額,如果撥給大法官助理,就一定能、而且才真正能提高效能,同時還有促進就業、降低高等學歷失業率的重要效果。

每一位大法官的薪資,至少可以拿來聘用6個大法官助理。大法官從15人減少為9人之後,如果可以增聘36個助理,對於相關科系研究所畢業生的就業市場,會有非常明顯的助益。

有機會被提名當大法官的人,基本上是就業市場上有競爭力的人,早有安身立命之基,國家不需要為這樣的人找工作。同樣的資源,如果拿來栽培年輕人,不但可以改善相關科系研究所畢業生的就業狀況,更可以提供一個深度的專業培訓機會。不管在德國或美國,許多法學界的名教授,往往曾經擔任憲法法官或大法官的助理。他們年輕時有機會被挑選到憲法法院或最高法院擔任助理,對他們的專業生涯,有非常關鍵的正面影響,這是法律界的普通常識。

改善簡陋的釋憲環境:減少大法官增加助理人力

每位大法官如果能有四位助理協助,大法官每年的結案數不可能是個位數或剛好突破十位數,大法官會更有能力處理更多、更複雜的釋憲案件。甚至如果只有三位助理協助,也就不必只出產法律人也不太看得懂的解釋文和解釋理由書。

只有微言大義的解釋文,以及把解釋文稍微擴充一下,基本上只有解釋結論,少有解釋立論的解釋理由書,往往連法律人都很難看懂。而既然沒有好的憲法論述範本可以學習,想要有精彩的釋憲聲請書,也就比較困難。所以大法官的不受理決定,經常指摘釋憲聲請書沒有具體指摘系爭規定有何牴觸憲法之處,看起來因此也都像是在下詔罪己。

我國大法官已經運作67年了,在世界上,也算是老牌的釋憲機構,組織、運作程式都累積許多應興應革的事項。至今必須處理的案件數量,比起許多其他國家的後進憲法法院,明明沒有更多,效能卻很難拿來展示誇耀。這和面對應興應革之事,遲遲不敢跨步嘗試,不無關係。今年5月26日甫落幕的第二屆模擬憲法法庭,嘗試以9位大法官組成的法庭運作,結論就是:國民黨立院黨團關於大法官人數的修憲提案,對已經67歲的大法官而言,是個美夢,應該讓這個美夢在最短的一年內成真。

*作者為前大法官。本文原刊《台灣本土法學雜誌》,取得作者同意後轉載。

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