張靜觀點:工欲善其事,必先利其器─評司改國是會議的議事規則

2017-08-03 07:00

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司法改革國是會議分組會議。(資料照/盧逸峰攝)

司法改革國是會議分組會議。(資料照/盧逸峰攝)

(本文為分組委員張靜、陳瑤華、陳龍綺、林志忠、謝明珠、何錚錚之共同意見)

從我們今年2月被推薦或票選擔任司法改革國是會議分組委員以來,我們都曾經批評司法院、法務部及法官、檢察官或提出建言,但我們從來沒有批評過總統府司法改革國是會議籌備委員會(下稱籌委會),原因無他,籌委會作為司法改革會議的幕僚作業單位,不是要被改革的對象,既不是要被改革的對象,我們幹嘛炮口對著它?

不過,現在我們都要破戒了,籌委會早先在今(106)年1月23日開會核定「司法改革國是會議分組會議議事規則」(下稱分組議事規則),依分組議事規則第26條:「全體分組成員無異議者,列為共同意見;經全體分組成員二分之一以上同意者,列為多數意見;以上兩者皆列為『獲致結論』。無法獲致全體分組成員二分之一以上同意者,列為『無法獲致結論』。」此一規定明顯並不合理,因為依同規則第11條規定:「主席以不參與表決為原則。議案表決相差一票即達規定人數時,主席得加入投票使其通過,或不加入使其否決。」以第四分組含召集人(通常都是由召集人擔任分組會議主席)總共20位委員為例,扣掉主席剩19人,如表決票數9票對9票時,主席也不能參與表決,因即使主席加入表決投贊成票也才10票,還是不足全體分組成員二分之一以上,必須贊成者要達10票,主席才能參與表決,核此明顯與內政部於54年7月20日所頒布的會議規範第58條「以獲參加表決之多數為可決」之原則及「可否同數時,如主席不參與表決,為否決」的規定有異,且看起來籌委會也根本沒有考慮各分組委員可能因故未能出席分組會議的情況,而要達全體分組成員二分之一以上之同意及主席參與表決仍為否決的規定,即顯不合理。

再者,依分組議事規則第28條尚規定:「總結會議應尊重分組會議結論。若有不同意見,總結會議得經全體成員二分之一以上同意,否決分組會議結論,或於分組會議結論加註或補充不同意見。」此規定最不合理之處,就是明明是分組議事規則,就應只能針對分組會議的議事而為規定,怎可撈過界規範到總結會議,成為總結會議的議事規則?

2017年7月10日,司法改革國是會議籌備委員會第六次籌備委員會議(總統府)
2017年7月10日,司法改革國是會議籌備委員會第六次籌備委員會議(資料照/總統府)

但考量分組議事規則是於今年1月23日核定,當時分組委員根本還未產生,故由籌委會代為決定分組議事規則,我們勉可接受,也按此分組議事規則與我們的分組所有委員完成了歷次分組會議。今年7月中旬我們得知籌委會於7月10日第6次籌備會議中有決議擬定「總統府司法改革國是會議總結會議注意事項」,就總結會議的議事規則作出了規定。其壹、提案討論之一規定:「委員若欲否決分組會議結論,或於分組會議結論加註或補充不同意見,得自本注意事項公布日起,至2017年7月27日午夜12時止,填具提案單寄至指定電子信箱——,經幕僚人員確認提案單各欄位項目完整記載無誤後,提案成立。」另壹、四尚規定:「各提案若經20位以上委員(不含提案委員)同意連署即正式成案,列入總結會議提案討論。」顯然總結會議議事規則是延續分組會議議事規則第26條及第28條之規定而來。然而,前已言之,分組會議議事規則核定之時,分組委員尚未產生,由籌委會籌備委員代為擬議決定,在人情事理上可以接受,但如今全體分組委員都已產生,並都參與各分組會議多次,為何總結會議的議事規則不由籌備委員與分組委員全體共同研議擬定,而仍由10幾位籌備委員代為決定?此就讓我們無法接受。因為總結會議的議事規則是手段、是器,總結會議有關司法改革提案所決議的內容則是目的、是事,「工欲善其事,必先利其器」,議事規則之器不利,司法改革之事即不可能盡善。

這又牽涉分組會議議事規則第26條及總結會議議事規則壹、一之規定,就分組會議 「無法獲致結論」的議題,仍否在總結會議提案並再行決議?因為依總結會議議事規則所謂「委員若欲否決分組會議結論,或於分組會議結論加註或補充不同意見」,再與分組議事規則第26條、第28條一併觀察,似乎在分組會議上,「無法獲致結論」者,即非「分組會議結論」,此就不能提案,即便提案也不會正式成案,如此既不能否決也不能加註或補充不同意見,但「無法獲致結論」者,為何不也是一種分組會議的結論,只是表決未過半而已?因而,我們要質疑的是,各分組會議經表決未過半而未通過的議案,應視之為有結論還是無結論?

以下我們要舉例子來說明上揭總結會議議事規則的不合理之處,就是有關第四分組的人民參與審判制度議題,由張靜委員提案採行美國式陪審制的表決結果是7票,而由陳憲裕委員提案採行日式參審制(即裁判員制)的表決結果也是7票,二提案都未過半而「無法獲致結論」,此種任何一制度(議題)「無法獲致結論」的情況,其實就形成「僵案」。但人民參與審判是此次司法改革議題的重中之重,蔡英文總統在今年7月10主持籌委會第6次會議提出四個司法改革重點,建立人民參與審判制度,就是其一而無可迴避,不但要提出具體的方案,更要有明確的時程。但如果將陪審及參審在第四分組的二個議題都歸類為「無法獲致結論」,以致無法在總結會議上進一步討論並決議,那總結會議的目的到底為何?總結會議的目的之一不就是要解決分組會議無法解決的這等僵案嗎?

20170428-總統府司法改革國是會議第四分組會議上午召開。圖為分組委員陳瑤華(後中)、顏厥安(前右)兩人交換意見。(蘇仲泓攝)
總統府司法改革國是會議第四分組會議。圖為分組委員陳瑤華(後中)、顏厥安(前右)兩人交換意見。(資料照/蘇仲泓攝)

我們深信司法院在總結會議上不會對他們提案表決未過半的參審制再行提案,因為司法院已先於今年6月29日召開「人民參與審判法案研議委員會」第一次會議,司法院刑事廳於會後指出,司法院傾向參酌日本裁判員制度,法制設計是合審合判的參審模式云云,顯示司法院擺明就根本是要硬幹參審制了,可是,這參審制原係未過半決議的結論,却儼然成為與決議過半而通過參審制完全相同效果的結論,這樣的結果,我們深信許多支持陪審制的人民及委員都無法接受。這又要回到總結會議的目的之所在,第四分組委員陳瑤華教授就曾質疑:「依據這樣的議事規則,總結會議的目的是以否決或修正各分組意見為主嗎?還是包括之前否決或無法議決的方案可以重新提案呢?」我們相信蔡英文總統所以找了101位委員其中非法律人還過半來參與司法改革國是會議,就是要委員代表人民對司法改革的應興應革事項提出具體改革的建議或諮詢,而不是因分組會議決議未過半,就又回到「官本位」的決策上。因為分組會議不同於總結會議,總結會議才是真正的國是會議委員全體決定未來司法改革事項的場所,否則分組會議通過的決議案,總結會議為何又能否決它?

類似的例子,也顯現在第三分組由林孟皇法官所提的檢察署及檢察官是否應為之量身訂作《檢察署組織法》及《檢察官法》專法的提案,該案決議時贊成者9人,反對者8人,表決都未過半,但贊成者還多1票,同樣是僵案,難道這不該在總結會議交由101委員作最後的討論決議?

從此案與陪審、參審案就可知,總結會議的議事規則最不合理之處在於,如當初第三分組就檢察署及檢察官是否應立專法的提案,是不支持的反對者獲得11票以上,或參審制(陪審制)有一方是獲得11票以上,依總結會議議事規則,反而是可以在總結會議上提案去推翻即再否決它,但只因當時只獲得7票或9票,現在反而無法提案去推翻、否決它,這原先決議通過「獲致結論」的可以否決它,但原先「無法獲致結論」的,却不可以否決它而得以獲致最終結論,這會議規則到底是要讓司法改革的議題成案還是要想辦法讓它不成案?議事規則作為手段,是否暗示或控制了總結會議召開的目的?

20170428-總統府司法改革國是會議第四分組會議上午召開。(蘇仲泓攝)
總統府司法改革國是會議第四分組會議。(資料照/蘇仲泓攝)

此外,總結會議議事規則壹、六尚規定:提案討論欲參與之委員發言,若登記人數多於10人,幕僚單位應以電腦亂數決定發言委員及次序;貳、一尚規定:總結會議之綜合建言發言,應先辦理發言登記,並以電腦亂數決定發言委員及次序;貳、七尚規定:綜合建言發言每位委員以一次為原則,若有空餘時間內得進行第二輪登記發言,發言次序以電腦亂數決定。第四分組委員顏厥安教授對總結會議議事規則即批評道:「這種會議規則,如果不是對委員們有些侮辱蔑視,就是有些...搞笑吧。沒有真正的議案與討論,只有亂數『亂』出來的發言順序,我們又不是要搶著跟總統大人講幾句話,總結會議總要有起碼的審議。」而第四分組陳欽賢法官則認為:「議事規則是讓大家各言爾志的吧!」如只是各言爾志,召開總結會議就真的毫無目的可言,不就是大家所批評的根本只是「大拜拜」了。

走筆至此,我們執筆人之一張靜委員正好接到籌委會副執行秘書林峯正的電話,告知有關陪審制的提案,籌委會不會徵求委員連署,亦即張靜委員的陪審制提案不會在總結會議上立案討論及決議,他並告知可以在總結會議上綜合建言時對陪審制發言,這真的坐實了只是「各言爾志」。張靜委員回應我們將在總結會議上提出程序問題,請關心陪審制的委員們將來在總結會議上支持我們的程序提案,就是修改總結會議的議事規則,讓所謂「無法獲致結論」的僵案,能在總結會議上有被立案並討論決議的機會。甚至支持參審制的委員也請支持此一程序問題,否則司法院只是霸王硬上、一意孤行採行參審制,沒有國是會議總結會議「獲致結論」的決議,支持的委員們會覺得面上有光嗎?未來在立法院審議時立法委員真的會對「無法獲致結論」的參審制買單嗎?

手段決定了目的,真的一點都不錯,無怪乎事實真相的探求,必須要遵守程序正義,沒有程序正義,實質正義又在那呢?

*作者為總統府司法改革國是會議分組委員,本文為分組委員張靜、陳瑤華、陳龍綺、林志忠、謝明珠、何錚錚之共同意見

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