夏珍專欄:聽到修憲就頭皮發麻

2014-12-16 05:36

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九合一選舉之後,修憲之聲再起。(圖為公民組合呼籲朝野兩黨提出修憲時間表/吳逸驊攝)

九合一選舉之後,修憲之聲再起。(圖為公民組合呼籲朝野兩黨提出修憲時間表/吳逸驊攝)

新北市長朱立倫競選國民黨主席,二話不說先拋出修憲議題,引起好一陣討論,民進黨主席蔡英文以明年召開「國是會議」回應。民進黨論述大師林濁水興奮莫名,認為「朝野都支持內閣制,看來憲改突然就像會成真了。」林濁水開心太快,因為早在今年四、五月間民進黨主席電視政見之後,蔡辦就澄清她並未明確支持內閣制,而是任何制度都要「審慎討論」。

「審慎討論」是蔡英文的反應,估計不多久也會成為朱立倫的制式反應:「任何事當然都是要經過審慎討論」。重點是「審慎」的時程有多長?程序有多繁複?納入討論的對象有多寬廣?當然,還有審慎討論後是否落實成為具體可行的方案?想像一下,當形成方案後是否又要再循環一次:「任何方案都要經過審慎討論」…。

黨產搞不定,先搞內閣制


這不重要,如果修憲都不審慎討論,那還有什麼需要審慎討論的呢?重要的是:為什麼朱立倫是在宣布競選黨主席同時拋出修憲議題?相形之下,馬英九競選黨主席時強打卻沒做到的黨產議題才是該跟國民黨員交待的,朱立倫捨此不言,實務面至少他注意到:第一,不要太快打臉馬英九;第二,國民黨產很奇特的從古早到現在,都是黨主席一人之務,黨內無人知悉,他大概毫無頭緒,不知自己是否處理得來,只能避重就輕。

然而,修憲議題可謂輕嗎?立法院長王金平笑言,「這是他競選黨主席的政見嘛。」一言以蔽之,即使同額競選也得要有個說法,總不能說國民黨慘敗無人只好當重擔吧,朱立倫講要恢復孫中山的創黨精神,擺在網路世代像個冷笑話,但卻紮紮實實修理國民黨失去中心思想的核心,不知道朱立倫是否預想過這套四不像憲法之源頭,就是孫中山創造出的拚裝車:五權憲法,就是民初多黨爭執後、為制衡大總統的產物,當年國民黨推動內閣制,才勝選取得國會多席次,黨團幹事長宋教仁就被暗殺了。

民初遺緒不談,這套拚裝憲法還沒到台灣就被動員勘亂時期臨時條款取而代之,還整整搞了四十三年,直到一九九一年李登輝總統公告廢止。換言之,內閣制精神的憲法在台灣,至少兩蔣統治時期,一直都是總統專制,頂多維持行政院長副署其形,沒有哪任行政院長蠢到跟總統說「不」,那個年代的行政院長任期遠遠比現在要長得多,還有「最高行政首長」的模樣,蔣經國當行政院長那肯定就是內閣制了,至於其他頂多行政院長想漲電價被總統否決還挨頓罵(俞國華)。

臨時條款總統專權 修憲總統還是抓權

直到第三次修憲(一九九四年)限縮行政院長副署權,第四次修憲(一九九七年)直接取消行政院長副署,前者是李登輝總統受不了行政院長郝柏村,後者則是民選總統哪裡需要閣揆掣肘,遑論任免閣揆還要其副署,質言之,即使「民主先生」還是要專權。

說「專權」可能未必公允,拚裝車憲法以人事同意權分總統之權,分得七葷八素,比方說總統提名的行政院長要立法院同意、考試院和司法院人事要監察院同意,監察委員則由省議會選舉,李登輝要修憲就擴國民大會之權,所有人事除行政院長維持立法院同意外,在第二次修憲(一九九二年)全部改由國民大會同意,監察委員不再由省議會選舉,很大部份原因是因為省議員裹脅(賄選)太嚴重,同樣的,第四次修憲取消行政院長的立法院同意權,主因是李登輝厭恨國民黨立委要脅,而國民黨與民進黨與之交換的則是凍廢省政府和省議會。

回溯修憲歷程,始終是國家主權確立與現實權力考量交錯的產物,從一九九0年召開國是以來,總統直接民選就是李登輝心心念念在意之事,但他緩步行之,第二次修憲確立直選原則,第三次修憲才確定直選辦法;第四次修憲凍省不能說沒有主權獨立考量(斷了台灣是中國一省的說法,不論這個中國是中華民國或中華人民共和國),直到第五次修憲爆發總統擴權延任與國代自肥重大爭議,第六次修憲就一舉凍結國民大會,從此,算是徹底和拚裝車憲法的所謂「法統」告別,這個句點是陳水扁總統任內的第七次修憲(二00四年),由立法院正式畫下,第一個由立法院通過的憲法修正案,就是廢除「任務型國大」,立委延長任期為四年,席次減半,採單一選區兩票制。

十三年七次修憲權力考量永遠超過制度

十三年七次修憲,憲法拚裝車終於送進倉庫,問題是,權力考量永遠勝過制度考量的增修條文,還是小一號的拚裝車,單一選區沒讓立委問題品質更好,相對的,從當年行使閣揆同意權的裹脅,到如今只要敢要,各部會大小工程、回饋、補助都能要,更甭提與修憲無關的國會內規,修到朝野密室協商,三席成黨團,一人擋法案,政務寸步難行。

制度從來沒有完美的,制度的設計本來就要符合現實的需要,但是,以權力為核心考量的修憲,實在不是太好的經驗,民進黨為了容易當選,不要總統選舉絕對多數,兩黨共謀夾殺小黨有了單一選區兩票制和政黨百分之五門檻,雙首長制從第一次政黨輪替就可以「實驗」,但陳水扁拒絕與國民黨商談,即使第一任行政院長任命唐飛都得不到國民黨的支持;這一次國民黨大敗之後,馬英九這個照規則行事的人,同樣可以與民進黨商談內閣改組,但他寧可抱緊有限且不再實用的權力,繼續讓舊瓶舊酒挨過一年。

這些都不是修憲拚裝車多爛,而是人的問題,凡抱緊權力者,就是不肯承認當四輪散盤的時候,抓著方向盤是沒用的,遑論還抓不到方向。

民主制度的設計就在凡人也能運轉,偏偏台灣期待的是萬能政府,因人設事的觀念始終轉不過來,威權時代制度跟著強人轉,民主時代行政院長討厭就傾向總統有權,總統討厭就要內閣制,想要內閣制又看著立委噁心,硬搞雙首長制偏偏沒人真心相信行得通,光是民進黨前主席們都有不同意見,許信良不肯放手他自認拚出來的雙首長制,施明德推內閣制多年,可惜沒人理他,如果黃信介在世,他大概會跳出來大罵:吵什麼吵,總統都直選了當然是總統制!

審慎討論修憲 先討論如何討論吧

說到這裡,就可以想見朱立倫拋出的修憲公投有多難搞,工程有多大,還不要說是公投要不要修憲?還是公投修憲案?如果公投修憲案,二0一六年提得出來嗎?李登輝修憲好歹還有國是會議和國家發展會議,不論什麼會議,這個會議是民進黨蔡英文召集了算?還是朱立倫當選國民黨主席說了算?任其將屆的馬英九召集有人理他嗎?網路時代這些不論是政黨或政治領袖召集的會議,公民團體肯認可嗎?公民團體若不認可,所謂「全民」甚至網民吧,肯讓公民團體代表絕大多數網民嗎?

談到修憲就頭皮發麻,不是玩笑話。咱們這個拚裝再拚裝的增修條文,是要拉皮、彈缸、還是照搬一套進口車?是該好好商量,不論是朱立倫或蔡英文或各政黨和團體,第一件事或許得先商量一下如何商量,搞定商量的辦法或許被過去修憲經驗與立委嘴臉嚇傻的人,可以鎮定些聽聽諸多修憲意見的「審慎討論」。

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