陳昭如專文:憲改莫忘權利憲章

2014-12-15 05:31

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修憲並不可怕,可怕的是被問題叢生的憲法綁住。(資料照/余志偉攝)

修憲並不可怕,可怕的是被問題叢生的憲法綁住。(資料照/余志偉攝)

憲改不是政治利益的重分配遊戲,而是強化公民權利的新出發。我們需要憲政改革以創造權責相符的政府體制,不是在選擇那個體制最能夠符合特定政黨的利益,而是要讓行政權能夠適當運作、可以被監督究責。我們要求選制改革,不是為了讓那個特定政黨獲得最多席次,而是要讓立法權的代表性能夠更多元也更均衡。行政權與立法權這兩種權力,都要服務一個共同的目的:實現保障人民的權利。

憲改不能沒有新的權利憲章,因為我們必須確認,改造政府體制和選制的憲法共識,是為了要求政府保障哪些權利?公民團體在一九九零年代初期的憲改所推動的原住民、性別、勞動、障礙者、教育等權利入憲,最後僅成為非常有限的增修條文基本國策規定。二十餘年之後,在這波新興的憲改浪潮中,我們需要完成過去所做不到的,也要實現當前的臺灣所需要的,那就是:標舉實質平等與社會正義的新權利憲章!

新的權利憲章,必須標舉實質平等與社會正義

新興民主國家的憲法,往往以旨在實現實質平等與社會正義的權利憲章為特徵。例如,南非1996年的憲法保障人民有平等勞動待遇的權利、適宜居住的權利、包涵生育健康在內的健保等社會安全的權利。許多台灣社會公民所要求的正義,可以被表現為憲法上的權利;也藉由成為憲法上的權利,讓這些要求具有正當性、確認人民的權利認同。舉例來說,房價高漲製造越來越多的無殼蝸牛,巢運再起說明了公民對於居住不正義的強烈不滿,我們可以將這些不滿轉化為權利的憲法共識,在憲法上保障人民有適宜住居的權利。越多的社會不正義,需要越多憲法權利來回應。因此,新的權利憲章,必須擴大權利保障的範圍與類型,特別是必須納入有關社會正義的權利。

保障人權需要對抗政府的侵犯與歧視(例如採取許可制加上刑罰伺候的集會遊行管制、不准同性結婚),也要對抗私人的侵犯(例如因工廠倒閉的關廠工人、因為業者大規模洩漏甚至販售個資而受害的民眾),以及政府和私人的聯手侵犯(例如因為ETC而失業的高速公路收費員、土地遭受財團和政府掠奪的原住民)。人權之所以未能實現,也不盡然是因為政府「做了什麼事情」,還可能是因為政府「沒做什麼事情」。雇不起本勞也請不起外勞的長照需求者,她/他們的生存、健康與醫療權利之所以欠缺保障,是因為政府沒有提供或推動公共、普及、平價的照顧服務。因此,新的權利憲章不只要求政府和私人都不能侵犯人民的權利,還要求政府必須「採取積極措施」來保障權利的積極實現,也就是政府確保實質平等的義務。這也是為何在一些國家如南非的憲法中,會在權利憲章中明訂政府有義務要採取積極的措施保障這些權利的實現。

憲政未來,不能一修定終身:保持憲法活力必須降低修憲門檻

新的權利憲章表現臺灣社會的權利共識。但是,我們怎能確定,今日臺灣社會的共識,在未來不需要改變?未來台灣社會將面臨何種新的挑戰,需要新的憲法權利來回應?修憲不能一修定終身。2005年生效的修憲訂定超高修憲門檻、讓憲法動彈不得的慘痛經驗,還正桎梏著今日的臺灣。憲政危機讓憲法解凍出現契機,可是今日的我們不能幫未來的臺灣人做最終不可變更的決定。正如Madison在聯邦黨文集中所言,憲法過於容易修正會太反覆無常,太難修正則即便發現問題也無法改變。

憲法需要安定性、持久性,但也必須保持彈性才會有活力。投票年齡的門檻下降為十八歲,以讓年輕公民享有參與政治的權利,已成臺灣社會的共識。但是,要保障年輕公民的民主權利,也需要降低修憲門檻,如此,未來一代又一代的年輕公民,才能參與憲法的塑造。況且,修憲門檻可以差異化。對於需要極高度共識的憲法內容,可以訂定比較嚴格的修憲門檻;對於需要具備更多彈性的憲法內容,可以訂定較寬鬆的修憲門檻。用兩種修憲門檻,來滿足不同憲法規範的兩種需求:安定性與彈性。修改憲法此一根本大法並不可怕,可怕的是被問題叢生的憲法綑綁而無法脫身!

*作者為國立臺灣大學法律學系教授

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