俄烏衝突持續四年多，讓歐洲重新面對一個並不陌生的問題：安全承諾可以共同制定，但軍費、武器與兵力，終究需要各國自己準備。
波蘭向韓國採購K2戰車、K9自走砲及K239多管火箭系統；阿爾巴尼亞、克羅埃西亞與科索沃持續深化三方軍事合作；今年10月29日，德國總理梅爾茨與韓國總統李在明更宣布建立強化戰略夥伴關係，擴大國防產業與安全合作。
這些發展有不同的政治與軍事背景，不能一概視為歐洲集體安全體系出現裂痕。歐盟是經濟與政治整合組織，北約則是政治軍事同盟，兩者性質不同。各國在參與多邊合作的同時，仍有各自的安全需求與政策選擇。
然而，這些現象也說明，即使存在共同的安全承諾，最終能夠調動多少資源、維持多久的軍事行動，仍取決於各國政府整合預算、產業與社會支持的能力。同盟可以協調防衛責任，卻不能完全取代成員國自身的資源動員。
這使筆者想到一個更深層的問題：國家的強大，究竟取決於擁有多少資源，還是能夠有效運用多少資源？
人口、領土、經濟規模與軍事裝備，固然是衡量國力的重要條件。但如果要觀察一個國家能否將這些條件轉化為實際力量，至少還需要考慮三個面向。
第一，是財政調度。政府能否在既有財政負擔下，持續支應國防與其他重要政策？第二，是工業轉化。國內產業是否具備擴大生產、維持供應與補充裝備損耗的能力？第三，則是政策連續性。面對政治競爭、政府更替或社會分歧，重要政策能否獲得必要支持，並維持長期執行？
這三項條件相互影響。預算不足，產業難以擴充；工業能力不足，增加軍費也未必能立即形成戰力；政策反覆變動，則可能使長期投入難以累積成果。
如果將這個思考帶入美中競爭，就會發現另一個值得注意的戰略面向。
美國是聯邦制國家，中國大陸則採取單一制，兩者的中央與地方權力關係截然不同。歐洲國家之間的利益協調，也不能直接類比為主權國家內部的政治分歧。但不論制度如何，政府能否有效協調不同利益，始終影響國家力量的運用。
從權力競爭的角度而言，當對手必須投入更多資源處理內部矛盾，其對外行動便可能受到牽制。這也使政治分歧、社會信任與制度運作，成為觀察大國競爭時不能忽略的因素。
2024年9月，網路研究機構Graphika公布報告，指出與中國大陸國家行為者有關聯的「Spamouflage」（又稱「垃圾偽軍）資訊操作，曾冒充美國選民，在社群平台傳播涉及選舉及社會爭議的內容。報告同時指出，相關帳號並未在真實使用者社群中獲得廣泛迴響。
這個案例反映出外部行為者利用他國既有分歧的實際作為，但也提醒我們，企圖影響社會輿論，與真正改變政治局勢之間，仍有相當距離。
更需要釐清的是，利用對手內部分歧，並不等於支持對手國家解體。目前的公開證據，不足以認定美中雙方均以促成對方各州或各省獨立作為既定政策目標。
況且，大國分裂未必符合競爭對手的利益。當一個擁有核武器、龐大經濟體系與全球供應鏈的國家陷入嚴重內部衝突，其衝擊可能超出國境，影響金融、能源、貿易及區域安全。削弱對手的力量，與維持可管理的國際秩序，未必能夠同時實現。
同樣地，政治分歧也不必然削弱國家。民主制度容許不同意見，地方自治更有其政治與行政功能。真正需要觀察的是，當各方意見無法一致時，既有制度能否有效協調利益，並形成可以執行的政策。
俄烏衝突本身便提供了反面的證據。芬蘭於2023年加入北約，瑞典則於2024年正式成為成員國。2025年海牙峰會，北約各國進一步承諾在2035年前，將核心國防及相關安全支出合計提高至國內生產毛額的5%。外部威脅既可能暴露既有矛盾，也可能促使國家之間加強整合。
回頭看歐洲，再看美中競爭，值得思考的始終是國家如何在利益差異與政治分歧之間，維持必要的協調能力。
對我國而言，這個問題同樣具有現實意義。面對長期外部壓力，國家應如何在民主競爭與多元意見下，讓國防、能源與產業這類需要十年以上投入的政策，不因政權輪替而中斷？這些問題攸關的不只是政府施政，更是國家承受危機的能力。
國際競爭固然發生在邊境、海洋、天空與市場，但支撐一個國家長期競爭的力量，終究來自內部。
一個國家的強大，不在於內部沒有分歧，而在於面對分歧時，仍有能力將不同的利益，整合成共同的國家意志。 （相關報導： 觀點投書：藍營沉默螺旋反映政治恐懼？ ｜ 更多文章 ）
＊作者為安全與戰略研究人員
