觀點投書：從國軍考績制度看公務人員考績改革─「甲」等不是原罪，潛規則才是問題

每當公務人員考績制度遭到質疑，總會有人出面緩頰：「如果不限制甲等比例，大家都拿甲，考績就失去意義。」這套說法，構成了所謂「75%甲等合理論」的核心邏輯。然而，這個看似理性的論述，實際上刻意忽略了一個關鍵問題──真正掏空制度的，從來不是『甲』，而是長年未入法、卻全面支配實務運作的潛規則。

首先必須釐清一個基本事實：《公務人員考績法》及其施行細則，從未明文規定甲等比例上限。所謂「甲等不超過75%」，是多年來透過行政指導、聯名箋函與預算編列假設所形成的實務慣例。

這項慣例並非憑空出現。民國89年，考績甲等比例一度高達八、九成，引發社會輿論質疑考績寬濫，行政部門遂以比例限制作為過渡性止血措施，然而，問題不在於當年的應急處置，而在於過渡措施未隨時代退場及完成修法，反而僵化為制度核心，最終成為今日所有扭曲的源頭。

真正的問題，從來不是「甲太多」，而是「甲被預先配額」。

當考績在評定之前，就已被預算與比例鎖死，主管實際上不再是評價績效，而是在分配名額。於是，「新人先吃乙」、「輪流吃乙」、「與績效無關吃乙」，成為現在公務員基層心照不宣的生存法則。考績不再是管理工具，而是消化內部衝突的配給制度，這正是潛規則對制度的徹底掏空。

更嚴重的是，當一個人的考績結果，已不再主要取決於制度，而是取決於「遇到什麼樣的主管、分發到什麼樣的機關」，那麼個人的努力，自然就不再那麼重要。

在這樣的環境中，考績不具可預期性，也缺乏可理解的標準，理性的人只會學會一件事：不要太突出、不要太投入、不要讓自己成為被「調節」的對象。

當績效評價從制度性判準，退化為人際關係與單位文化的結果時，考績就不再是管理工具，而只是運氣分配，這不僅傷害個別公務人員的工作動機，更會長期侵蝕整個行政體系對「努力有回報」這件事的基本信念，在這樣的前提下，再拿「不限制比例會導致人人拿甲」來反對改革，已完全錯置焦點，因為真正讓考績失真的，正是這套比例潛規則本身。

若要理解這一點，其實不必遠求他國經驗，只要回頭看看我們的國軍。

國軍同樣是一個高度階層化、規模龐大、升遷競爭激烈的組織，但其考績制度的設計邏輯，與文官體系存在一個根本差異──國軍並不將「甲等」視為稀缺資源，在國軍體系中，考績評定是一套結構嚴謹、比例明確、且層層制衡的制度，其評價並非只看工作產出，而是分為多個層次：思想、品德、才能、學識、績效，乃至軍事組織特有的體格標準，其中，思想與品德具有近乎「一票否決」的性質，體格測驗則是硬性門檻，未達標者直接影響整體評等。

更關鍵的是，國軍真正設有限制比例的，並不是「甲」，而是「卓越」，在制度設計上，特優與優等合計不逾5%，甲上約為10%至15%，這些高階等次專門用來辨識執行重大任務、具體有功的人員；而「甲等」本身，反而是對「稱職、達標」的基本肯認，是多數官兵的正常評等。 （相關報導： 林文寶觀點：公務員赴中全面許可制─防統戰外的隱憂與反思 ｜ 更多文章 ）

換言之，國軍限制的是「頂尖表現的比例」，而不是「稱職者的比例」，這樣的制度安排，清楚傳達一個訊息：「不是每個人都必須被犧牲，才能凸顯少數優秀者。」

因為優秀，是靠拉高標準、縮小高階比例來辨識，而不是靠壓低整體評等來製造落差。

此外，國軍的獎優汰劣，也並非仰賴考績比例本身完成，而是透過完整配套機制：明確的不適任處理條件、功過相抵但品德不容抵銷的紀律設計，以及與升遷、任用、站高缺緊密連動的量化資績制度。升官不是靠單位內「喬名額」，而是靠可以被檢驗的積分競爭。制度要求主管說清楚誰表現好、誰不適任，而不是要求基層「輪流被犧牲」。

反觀公務人員體系，卻長期採取一種最省事、也最傷人的做法：汰劣機制薄弱，卻用比例限制製造乙等。

結果是，真正該被處理的不適任者，往往安然無恙；而大量認真、稱職、卻被「剛好輪到」的基層人員，默默承擔制度運作的成本，這不僅無助於獎優汰劣，反而系統性地消磨工作動機，讓「不要太認真」成為最理性的生存策略。

因此，考績改革真正該回答的，從來不是「要不要限制甲等比例」，而是更根本的問題：我們究竟要用考績做什麼？

如果考績是管理工具，就必須真實反映工作表現；如果要區辨卓越，就應在高階等次設限，而非犧牲多數稱職者；如果要汰劣，就該建立明確、可執行的淘汰與輔導機制，而不是靠配比「擠出乙等」。

所以說「甲等」不是原罪，而真正的問題，是一項過時的行政慣例，長期凌駕於法律之上，讓主管不必為評價負責，卻讓基層承擔後果。

在公務人員報考人數下降、基層流動率升高、行政量能吃緊已成事實的今天，繼續用二十多年前的止血帶，綁住當前制度，只會加速人才流失。

是時候承認——公務人員考績制度早已無法誠實地評價一個人的努力，而不是比例問題。 （相關報導： 林文寶觀點：公務員赴中全面許可制─防統戰外的隱憂與反思 ｜ 更多文章 ）

＊作者服務於公部門。