李震華觀點：要求公務員切結不具大陸居住證─陸委會違憲濫權
陸委會要求公務員具結無大陸居住證明顯違憲濫權，也打臉自家前任主委邱太三。圖為陸委會主委邱垂正。（柯承惠攝）
兩岸關係因歷史與政治因素複雜交織，我國憲法與中國大陸憲法均秉持一個中國原則，主張對方領土與人民屬於自身主權範圍，卻互不承認對方政權與國籍的合法性。近日，立委翁曉玲質疑陸委會要求公務人員切結不持有中國身分證、護照、定居證及居留證涉嫌違法濫權，陸委會則強調此舉是依據兩岸人民關係條例9-1條及相關法規，旨在防範國安風險，反制中共的統戰作為。此爭議不僅涉及行政行為的合法性，更牽涉憲法一個中國原則下的國籍認定及公務人員自由人權限制的合法性問題，值得深入探討。
我國憲法及增修條文將大陸地區視為主權領土範圍，稱之為「大陸地區」，其人民稱為「大陸地區人民」，相對於「台澎金馬」及人民的「自由地區/人民」。憲法增修條文授權立法院制定兩岸人民關係條例，規範兩岸分治現狀下的2岸人民往來定居互動的規則。雖然憲法保留大陸為國家領土的法理地位，但因長期無法對其行使有效統治權，大陸人民在法律上處於特殊地位：非正式國民，卻具「潛在國民的身份」。反之，中共亦將台灣人民視為其潛在國民。
在此背景下，兩岸自然而然均依照法理以是否持有對方身分證作為國籍歸屬的判斷標準。從而，台灣地區人民變成大陸地區人民，或反之大陸地區人民變成台灣地區人民，都是在同一個中國國家主權領土內的戶籍身份轉換而已，並不涉及取得對方國籍或喪失對方國籍的「國籍得喪變更」問題，因此身份轉換並不像歸化外國一樣必須放棄本國國籍，其道理在此。而取得對方身分證的前提是設立戶籍。因此，兩岸法律均禁止本國國民在對方登記戶籍以取得身分證。
基於此，陸委會要求公務人員切結不得持有大陸身分證與護照，符合兩岸人民關係條例第9-1條禁止設立戶籍與領用護照的規定，自屬依法對公務員確認其國籍狀態的合理措施。然而，其切結書將範圍擴及居住證，因居住證不涉及戶籍登記，不違反現行法規，就顯然欠缺法律依據。更深層的問題則在於國籍認定問題。如上述，在我國憲法一個中國領土包含對岸的法理下，大陸人民變成台灣人民，或反之，只是居民身份的轉換而已，不涉及國籍得喪的轉換。
由另一個法律角度來看，我國不承認中華人民共和國為合法政權，故中共頒發的身分證與護照所代表的「國籍」，在我國法律體系中不具合法地位，等於法律上不存在。反之，中共亦不承認我國國籍。依此邏輯，大陸人民取得我國身分證成為我國籍國民時，無須「放棄」法律上不存在的中共國籍，同時取得我國身分證的大陸人士亦不涉及對中國「一國兩制」承諾的違背爭議。
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筆者進一步分析，我國國籍法規定公務人員不得兼具外國國籍，但因中共國籍在我國法律中不被合法承認，且大陸人民依憲法與兩岸條例為我國領土上的潛在國民，稱為「大陸地區人民」，並非國籍法所規定之外國人，除非修憲，否則大陸人民當然不適用國籍法對外國籍人的限制規定。因此，若以取得我方身分證的大陸地區人民「是否放棄中國國籍」作為公務人員任職標準，則馬上陷入中華民國憲法法理的困境：不合法存在的中共國國籍無從放棄。
因此，陸委會依照賴總統「兩個中國論」的政策，要求切結放棄中共國籍的做法，在憲法法理上完全站不住腳，無法自圓其說。不談馬英九總統時代，對照蔡英文執政時期法務部長邱太三，就此問題邱部長就曾經公開表示大陸地區人民入籍取得我國身份證時，無須放棄中華人民共和國的國籍，依照我國法律只需註銷中共國當地的戶籍登記即可！不料，賴總統政府竟然要違背憲法及兩岸關係條例，違法要求入籍取得身分證的陸配必須另外再放棄中共國籍才可擔任公職，讓自己陷入既擁抱中華民國憲法又不遵守中華民國憲法的矛盾之中！
從實務角度，政府為防範國安風險，可依現行兩岸人民關係條例第9-1條與公務員服務法，要求公務人員申報是否持有大陸身分證、護照或就此接受調查。若有不足，應透過修法補強，而非以切結書擴大公務員義務範圍，徒增爭議。例如，將大陸居住證視為中共統戰的國安隱患，應循立法程序明確規範，而非僅憑行政命令要求公務人員簽署效忠宣示。此舉不僅易引發社會誤解，也可能加劇對立，難以凝聚共識。
自由民主法治國家的核心在於依法行政，限制憲法所保障人民或公務人員的自由權利的措施，需有明確法律依據。若行政命令逾越法律授權，甚至成為意識形態工具，將損害民主憲政的法治精神。當前兩岸局勢敏感，政府更應審慎以智慧與合法性兼顧的方式，平衡國家安全與人權保障，而非訴諸簡單的二分法思維。若陸委會今日得以行政命令超越法律授權，他日其他執政者極可能援引相同邏輯侵害人民權利，讓我國法治淪於表面形式，那麼跟中共國的口號法治何異？
面對當前兩岸局勢緊張，中共對台壓力日增，政府為強化防諜機制更應謹慎依法行事，若法律不足，應推動修法，而非以切結書便宜行事，落人口實。否則，不僅無助於國安，還可能撕裂社會共識，加遽綠藍惡鬥，適得其反。
總之，我國在一中憲法原則下，除非修憲或透過公投創立國家定位新政策，現況兩岸國籍認定是以身分證為標準，陸委會切結書針對大陸身分證與護照，要求公務人員不得持有大陸身分證與護照時，具有法律依據，無可厚非；但將大陸居住證及國籍放棄的規定納入規範，則缺乏法源及違背憲法，構成濫權之實。但政府應謹守法治原則下的依法行政法則，避免我寶貴的自由民主倒退至威權封建時期恣意以行政手段逾越法律作風，以確保公務人員權利與國家安全需求間的合憲性平衡，方能確保我國國家安全、社會穩定與自由民主人權的國際領先地位。
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