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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

觀點投書:一中船籍兩岸三地四港策略聯盟─船進得來高雄發大財

高雄港的郵輪曾經盛極一時。(高雄市政府新聞局)

高雄港的郵輪曾經盛極一時。(高雄市政府新聞局)

2000多年前古羅馬哲學家西塞羅曾說:「誰控制海洋,誰就控制海上交通;誰控制海上交通,誰就控制世界貿易;誰控制世界貿易,誰就控制世界財富,也就控制了整個世界」。所以,自從1492年哥倫布起航,發現新大陸以來,葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國,乃至今天的美國,在世界上的優勢力量,都是以海權為基礎。現在中國大陸一帶一路海上絲路的設計,基本上就是延續這個概念,要來發展中國經濟,進而希望成為世界霸權國家。所以,若是高雄可以搭上這班超級豪華列車,則高雄經濟繁榮一定可以期待。

1998年謝長廷以「海洋首都」「市港合一」的競選口號,奇蹟式的贏得了高雄市的選戰,也奠定民進黨在高雄市執政的轉捩點。謝長廷為承諾「市港合一」的競選口號,首先成立「海洋局」,並在高雄港務局掛起了「高雄港管理委員會」會的牌子,適巧當時民進黨陳水扁,也同時在中央取得政權,然而卻是換了一個位子,就馬上換了一個腦袋,從支持「市港合一」變成不支持,相關航港組織法一直未能通過,「市港合一」在於法無據下,不久便悄悄的無疾而終。

然而高雄雖歷經政黨輪替,但是國民兩黨為繁榮高雄經濟的美夢,努力並沒有間斷,例如:1995年5月的「境外航運中心設置作業辦法」,2009年7月的「自由貿易港區設置管理條例」,2011 年11 月修訂「商港法」,並增訂「國營港務股份有限公司設置條例」,使高雄市政府得以派員擔任港務公司董事,最近甚至已經從高雄市政府,派任毫無港務專長的總經理及董事長:直至去(2018)年4月28日,為更彰顯中央政府對高雄的重視,及強調台灣是海洋主權國家,蔡英文更親自至高雄,成立部會層級海洋專責機關「國家海洋委員會」。

20180523-海巡署長李仲威(右)、海洋委員會主委黃煌煇(左)23日出席內政委員會備詢。(顏麟宇攝)
海巡署長李仲威(右)、海洋委員會主委黃煌煇(左)出席內政委員會備詢。(顏麟宇攝)

高雄在民進黨執政20年期間,雖然集中央政府恩寵於一身,並儘管中國大陸經貿飛速成長,依據2018年全球Top20貨櫃港口預測報告,全球前10大貨櫃港口,已經有7個來自中國大陸,前5名分別是上海、新加坡、舟山港、深圳、釜山。但是,這20年高雄港的貨櫃裝卸量,幾乎沒有增加。高雄港從謝長廷執政時,全世界第三大貨櫃港的地位,已經滑落到第十五名,高雄港的貨櫃量只有上海的1/4,高雄港在航商心目中,已經從全球樞紐港(hub port)的關鍵地位除名,高雄市更是百業蕭條,平均國民所得在台灣只稱的上中等生。所以這次高雄市長選戰中,不管陳其邁或韓國瑜陣營,都未提「海洋」,也未提「港埠」,以前被視為「票房保證」,一夕之間,卻變成「票房毒藥」,「海洋」「港埠」這兩個名詞,從黃金變成糞土,好像高雄市變成了一個內陸城市一樣。

事實港埠在世界各國皆是國際貿易之窗,經濟活力的火車頭,所以環顧世界各大港埠,幾乎同時為該國經濟的首善地區,尤其自貨櫃運輸發達以後,全世界的貨櫃大港,自美洲的紐約、洛杉磯,歐洲的漢堡、陸特丹,澳洲的雪梨、莫爾本,到我們亞洲的東京、神戶、橫濱濱,韓國釜山及對岸的上海深圳,都是如此。又過去很長時期,大家都認為運輸為貿易的遞延需求,所以港埠總被定位為海陸連接的結點而已。但現今多國籍企業的興起,在國際產銷市場中,運輸已從被動的配合貿易需要,轉變成主動的創造貿易,這種以港埠創造貿易的「國際物流產業」,已成為未來港埠發展主流,那為什麼高雄港會是例外?

2009年7月經建會呼應「國際物流產業」趨勢,參考新加坡模式,也訂定「自由貿易港區設置管理條例」,當時並宣稱我國自由貿易港區,將有別於香港,新加坡,就是以「境內關外」觀念,將提供兩項其他國家所沒有的功能,即商務人士自由進出港區的便利,以及高附加價值之深層加工。聲稱將結合我國製造能力,同時兼有「運輸型」簡易加工,及「製造型」深層加工之好處,締造特有的競爭優勢。當時經建會樂觀預測,每年可創造各種效益二兆元,及增加就業16萬9,359人。然而實施至今,台灣港埠陷入停滯成長,此種預測完全失真,令人失望。

事實依據1993年Harris consultant Inc. 對香港轉口貿易的研究顯示,香港一個轉口貨櫃,有1,625港元附加價值,若經過簡易加工,則提升為4,750港元,若進一步深層加工,則高達18,500港元。然而美國、新加坡等卻皆規定自由貿易區內,不得從事深層加工,香港也幾乎沒有。原因是簡易加工週轉率高平均產值,遠勝過深層加工。所以此種能利用地理優勢機會,全球只有關鍵地位樞紐港擁有,例如,香港、新加坡、及以前高雄港即是。事實,新加坡自由貿易區非常單純,就是國際物流園區而已,根本不需要商務人士自由進出,及為商務人士提供在區內之銀行、飯店、餐廳等設施。所以我國實施結果,只有讓「境內關外」,變成「境內關內」,我們自以為是的「深層加工」海市蜃樓,並沒有實現,畫蛇添足的結果,台灣港口因此停滯發展了十多年。

香港維多利亞港(AP)
香港維多利亞港,始終名列前茅。(AP)

香港、新加坡沒有農工產業,但卻一直同時是世界名列前茅的貿易大國, 2017年WTO報告,二地的國際貿易額,分別高達11,400億及7,010億美元,是世界笫3及第9貿易國,其中香港經過簡易加工轉口貿易總值達5,440億美元,約有58%轉口貨物來自中國大陸,另外經香港轉口往中國的韓國貨,也達263億美元,日本199億美元,馬來西亞105億美元,泰國74億美元,新加坡54億美元等,其創造的貿易和物流價值,佔香港GDP22%,是香港四大支柱產業當中,最重要的引擎;也就是香港若沒有貿易及物流業,其他金融服務業、專業及工商業支援服務業與旅遊業等三大支柱產業將歸零;同樣,香港若是沒有處理中國大陸運輸需求的能力,香港貿易及物流業一樣歸零,顯然中國大陸才是香港經濟發展的根基。

我國1991年3月訂定之「國家統一綱領」,第一階段近程交流互惠為「間接通航」,原則只准「貨直通,船不直通」。直至1995年5月在「九二共識」協商下,才依「兩岸關係條例」第三十條規定,發布「境外航運中心作業辦法」只准「外國集貨船」,以「不通關,不入境」方式,從高雄港直航大陸,承運大陸「轉口貨」,原則為「船直通,貨不直通」。後因境外航運中心實施未如預期理想,1997年10月及1998年8月才分別解除「集貨船」,可以延伸至第三地區,及開放母船航行境外航運中心,並可載運台灣至第三地區之進出口貨物;惟以上解除,違反中國大陸「兩岸間船運管理辦法」國內航行權(cabotage)政策,所以並末能付之實施。直到2001年1月,依據「離島建設條例」可以排除「兩岸關係條例」限制,規劃只允許兩岸國輪以「不懸旗」,並依「國內航線」方式辦理之小三通,因小三通已附和「一中境內航行權」之架構,所以兩岸直航才得以初次真正實現。

2008年12月國民黨再次取得政權後,又擬比照小三通直航規劃,修正「兩岸關係條例」第二十八條,「將中華民國船舶、航空器及其他運輸工具,非經主管機關許可,不得航行至大陸地區」,改為「得航行至大陸地區」;及修正第二十九條「大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具,非經主管機關許可,不得進入台灣地區限制或禁止水域」改為「原則許可」,並發布「臺灣地區與大陸地區海運直航許可管理辦法」。然而中國大陸卻回應小三通不懸旗,只是幫助離島人民的權宜措施,而使該辦法迄今未能實施。

綜上所述可知,高雄港不能發展國際物流產業之原因有二:其一、兩岸不能海運直航;其二、目前「自由貿易港區」不能真正提供,「境內關外」的作業環境。

有關兩岸海運直航,中國大陸管理兩岸間船運,始於1995年1月30日江澤民江八點,提示兩岸三通,應在「一個中國」之架構下進行,隨之1996年8月19日就公佈了「台灣海峽兩岸間船運管理辦法」,落實「江八點」,將兩岸通航定調為「國內航線」,也就是兩岸海運直航,要在這個定調才能執行。

首先大家要了解一個事實,「一個中國」是兩岸歷史共業,依據兩岸憲法,現在都自稱中國,領土都及於對方;依據兩岸法律,兩岸尚處敵對狀態,都要統一對方。所以,若是台灣法律本身不更改,而去要求中國大陸承認臺灣就是唯一中國,那麼臺灣就要用武力消滅中國大陸,這是台灣不可能做到的。所以要消弭此爭議,一定要有某種,兩岸各自不違反各自法律,而為對方接受的説法,否則直接通航就無法實現。

所以今年1月3日習近平發表「告台灣同胞書」所提「九二共識」,就是在兩岸統一前,中國所能接受的最大公約數;習近平的「告台灣同胞書」有三個重點:「統一」、「武力消除台獨」、「一國兩制」,三個重點只是將目前兩岸共同法律規範,明講出來而已,台灣也是如此規範,並沒有任何新的立意,台灣政治人物不需要太過扭曲解讀;尤其蔡英文回應「4個必須」,及強調不接受「一國兩制」,但都沒有提「武力消除台獨」; 此「台獨」司馬懿之心,已昭然若揭。事實台灣人民一定要充分了解,現階段不管習近平和蔡英文,或任何政治人物,如何解讀「一個中國」,都沒辦法改變,兩岸敵對法令規範存在的殘酷事實。難道台灣人民不接受「九二共識」,而要接受因為「台獨」,被武統後的「一國一制」嗎?

高雄港整體營運績效亮眼,可望自103年起連續5年成為千萬TEU大港。(圖/徐炳文攝)
高雄港要飛躍避不開海運直航。(圖/徐炳文攝)

因為兩岸海運直航,為改善現階段高雄港困境,及發展「國際物流產業」之先決條件,所以我們希望政府能在「九二共識」下,採取下列兩項措施或之一,讓兩岸儘速展開海運直航:

一、刪除「兩岸人民關係條例」第二十八條、第二十八條之一、第二十九條、第三十條,有關「兩岸通航」規定,回歸「船舶法」「商港法」之規範:

關於船舶之懸旗,依國際慣例,與「主權對等」有關者:其一,「主權旗」為表彰船舶主權,懸於船艉之船籍國旗;其二,「禮貌旗」為船舶進入他國港口,表示敬意,於船舯主桅左側懸該港地主國旗。關於「我國船舶」「主權旗」之懸掛,依船舶法第四條規定:「領有船舶國籍證書或臨時船舶國籍證書之中華民國船舶,不得懸用非中華民國國旗」。關於「大陸船舶」進入我國港口,「禮貌旗」之懸掛,依商港法第二十五條「船舶入港至出港時,應懸掛中華民國國旗、船籍國國旗及船舶電臺呼號旗。前項船舶電臺呼號旗,非將入港報告單檢送商港管理機關後,不得降下」。所以「兩岸通航」若中共同意「我國船舶」懸掛「中華民國國旗」「主權旗」進入大陸港口;而且「大陸船舶」進入我國港口,亦同意懸掛「中華民國國旗」「禮貌旗」,則兩岸自可「對等通航」。至於「外國船舶」中共已予以排除,所以應無外輪優先通航問題,而且我們若求「兩岸航線」國際化,事實亦不需要將外輪排除。

二、兩岸「民間對民間」協商,共同建立「中國國際船籍」:

依聯合國船舶登記條件公約規定,只要「船籍國」與「船舶」之間,行政、技術、經濟及社會上,有管轄權及管制之「實質連繫」(Genuine Link)關係,一個國家可以同時設立一個以上之「船籍」。所以「歐聯」大部份國家階依據依此規定,紛紛設立第二「國際船籍」。另「歐聯」執委會為更有效統合各國之海運資源,整合各國國內航行權,亦提出「歐聯」共同設立「歐聯船籍」(EURO Registration)之構想。其作法是只要十五國家所屬國籍船舶,具有「歐聯船籍」登記條件,即可同時取得「歐聯船籍」,即同時具有兩個船籍,一個是實質的,一個是虛擬的。事實兩岸「對等」通航,也可以撇開「一個中國」共識之爭議,由兩岸「民間對民間」協商共同新設「國際船籍」。如此兩岸各讓一步,不但可以避開現有「主權」爭議,而且亦可在符合國際規範之下,展開正式直航。

高雄港位於東北亞、東南亞航線,與中國大陸區塊的咽喉,港埠設施與深水碼頭條件,也優於香港,在航商的心目中,一定是東亞地區灣靠大船,必爭的樞紐母港,也一定是國際物流業者,發展國際物流中心的首選。但是高雄港自從開發自由貿易港區十多年來,高雄港的營運及高雄市的產業,都未獲得改善。其另一原因就是目前「自由貿易港區」,不能真正提供真正「境內關外」的作業環境。

記得「自由貿易港區設置管理條例」在經建會研擬時,決策官員將「運輸型簡易加工」比喻為「傳統理髪店」,「製造型深層加工」比喻為「現代沙龍」。他認為「自由貿易港區」要創造更高附加價值,就要升級為「製造型深層加工」,政務官外行領導內行,只能無言。就是如此定調,所以現行「自由貿易港區設置管理條例」,有關單一窗口服務、貨物自由流通、廠商自主管理、賦稅優惠等等,百分之九十條文,皆是引用自「加工出口區」及「科學工業園區」設置管理條例;以較嚴格的「製造業」條文,要來規範「自由貿易港區」「服務業」的作業,當然綁手綁腳了。另一方面,為了選舉考量,「自由貿易港區設置管理條例」一體適用於所有港口;但是高雄港是一條海上大鲸魚,我們把它放在淡水鯉魚池裏,與基隆、花蓮、台中、蘇澳等小鯉魚一起養,結果當然養不大啊!

2017年國際物流產業,為香港創造轉口貿易額5,440億美元,佔香港GDP22%,再透過產業鏈帶動了香港的金融、保險、工商服務、飯店、餐飲、觀光旅遊業的蓬勃發展。也就是說,香港若是沒有國際物流業務,則香港什麼都沒有。基於全世界為發展某一經貿特區,幾乎都是針對其特殊性單獨立法。所以,建議高雄可以從「自由貿易港區設置管理條例」劃出,複製香港、新加坡模式,單獨立能提供「境內關外」的「自由貿易經濟示範區」。這個經濟示範區,希望北京政府展現,「中國人幫助中國人」的諾言,納入一帶一路海上絲路的建設中,撮合兩岸三地,上海、香港、高雄、新加坡四個華人樞紐港,結成策略聯盟,共同開發更多無煙囪的國際物流服務業務,則高雄港更多的船進的來,更多的貨出的去,高雄真的發大財。

*作者曾任交通部科長,高雄市政府建設局主秘,外商航運貿易主管,兼任大學副教授

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