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劉昌坪專欄:別再用釋字717號解釋誤導年改議題

2018-10-03 06:40

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反年改團體八百壯士於立法院外遊行。(資料照,顏麟宇攝)

反年改團體八百壯士於立法院外遊行。(資料照,顏麟宇攝)

關於年金改革所涉及的憲法問題,更精準、正確的說法,應該是政府以「公務人員退休資遣撫卹法 」(下稱「退撫新法」)的立法方式,減少公務人員(包含「軍、公、教、警、消」)的退休所得,所採取的方式是否能通過憲法相關原則的檢驗。主張以退撫新法減少公務人員退休所得並未違憲者,最常見的理由就是以釋字717號解釋為依據,理由在於釋字717號解釋並不認為縱使相關法規嗣後修正,減少公教人員原來可辦理優惠存款金額的規定,即因此違反信賴保護原則而違憲。

但是,優惠存款和公務人員的退休金真的可以劃上等號嗎?不妨先看看大法官在釋字717號解釋中對於優惠存款的說明:「優惠存款之制度,其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼」。其實,不僅大法官如此認為,實務上亦認為「優惠存款制度,係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施」(參照最高行政法院93年度判字第78號判決)因此,優惠存款其實只是在特殊情形下的政策補貼,和公務人員常態性的退休金,顯然應予以區別。

事實上,早在釋字717號解釋公布前,釋字575號解釋即曾指出:「憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」釋字658號解釋亦曾明確表示:「憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」明確表示國家對於公務人員有給付退休金之「義務」,公務員則有請求退休金之「權利」。

20180715-「民主進步黨改革政績一定營」,在台北圓山飯店舉行,維安佈下層層警力,有一名自稱是退休教師「突襲」,抗議政府年金改革,被員警帶離。(陳明仁攝)
「民主進步黨改革政績一定營」,在台北圓山飯店舉行,維安佈下層層警力,有一名自稱是退休教師「突襲」,抗議政府年金改革,被員警帶離。(陳明仁攝)

或許有人會認為上開解釋是比較早期的大法官解釋,然而即便是在釋字717號解釋作成後,大法官仍然在釋字730號解釋中指出,公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利,乃屬於憲法保障之財產權。雖然對於請求退休金之權利,究竟應該定性為「服公職權」,或是「財產權」,抑或「服公職權」與「財產權」雙軌併列,大法官間容有不同之意見,但無論如何,本號解釋仍然重申,請領退休金是受憲法保障的「權利」,而非可朝令夕改的「政策」。

如更進一步從法規整體結構而言,退撫新法的變革更是遠遠超出了釋字717號解釋所單純處理的優惠存款問題。暫且不論退撫新法的施行,已經影響了業已退休的公務人員及其家庭,其實即使是現職的公務人員,其權益也因為退撫新法的實施,而有了重大改變。

例如公務人員的「月退休金起支年齡」,依退撫新法第31條規定:「中華民國一百十年退休者,應年滿六十歲,其後每一年提高一歲,至中華民國一百十五年一月一日以後為六十五歲。」不僅如此,例如「公務人員經審定退休年資之退休所得替代率」,依退撫新法第37條及其對照彙整表,亦分為10年,逐年下降至30%(任職年資15年)至62.5%(任職年資40年);此外,針對「退休金之計算基準」,依退撫新法第27條及其計算基準彙整表,凡是在退撫新法施行前退休者,退休金的計算基準為「最後在職日」,但如果是在退撫新法施行後(107年7月1日)退休者,則是以「最後在職五年之平均俸(薪)額」為計算基準,而且之後每一年再多增加「最後在職日一年」,換言之,如果是在118年以後退休者,則是以「最後在職十五年之平均俸(薪)額」為計算基準。如此一來,雖然可以大幅減少國庫的支出,但退撫新法一方面逐年調整所得替代率的上限,一方面又將退休金的計算基準時間拉長,最多甚至可到退休前的15年,真正衝擊影響最大的對象其實未必是已經退休的公務人員,而是目前仍堅守崗位的現職公務員。正因如此,學者乃指出,釋字717號解釋主要乃是權衡刪減優惠存款利息之國庫公益,以及退休公務人員個人之利弊得失。但是,退撫新法卻可能減損「整體公務員制度永續發展」的重大公共利益,這已經不是國庫能不能因此減少支出,如此簡單的「單向公益」思考了。

20180621-政務委員林萬億21日針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)
年金改革方案通過總統府說明記者會。(顏麟宇攝)

事實上,依退撫新法第36條規定,刪減和取消公保一次養老給付的優惠存款利率,也就是俗稱的「18%」,分為兩階段,第一階段是107年7月1日至109年12月13日,年息為百分之九,第二階段自110年1月1日起,年息為零。憑心而論,改革18%只不過是退撫新法所涉及的極小部分,本次年改法律所影響的層面既深且廣,包括已經退休(甚至是因為配合政府政策而退休)、服務多年將屆齡退休,以及距離退休還有一段時間,仍然在職務上為民眾服務,為國家盡心盡力的許多年輕公務員。

誠如釋字717號解釋所言,公教人員退休制度,目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴,俾使其於在職時得無後顧之憂,而戮力從公。對於合理的退撫制度改革,當然應給予支持,但如果僅以釋字717號解釋就推論退撫新法的相關規定無論如何都必然合憲,如果不是誤解了釋字717號解釋,就是刻意淡化問題的嚴重性,最後必然導致公務員與非公務員的對立,其持續傷害社會民眾感情之深,影響國家公務體系長遠發展之大,實不得不令人憂心。

*作者為理律法律事務所律師。(本文不代表事務所立場)。

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