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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

陳寬政觀點:一頭牛剝五次皮的公教年金改革

2018-08-29 06:55

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反年改團體八百壯士發出動員令,來自各地的退軍民眾陳抗遊行。(資料照,甘岱民攝)

反年改團體八百壯士發出動員令,來自各地的退軍民眾陳抗遊行。(資料照,甘岱民攝)

紛擾多時的公教年金改革終於定案付諸施行,本來令人困惑的各種放話攻防也塵埃落定,可以略加檢討了。其間最引起爭議的,莫過於執政黨不斷宣稱有退休公教所得替代率超過100%,退休俸高於在職薪資的怪異現象。其實這問題出在公教退休法規前後不一,早在陳水扁總統任內就已提出方案予以排除;由於領取月退俸的公教都有姓名與帳戶,經核算有退休所得替代率過高者裁減優惠存款額度,也確實付諸實施,只是後來因反對黨強力杯葛,沒有延續處理。

如今經過立法程序,設定了退休公教的所得替代率,最高40年資者 77.5%,每少一年資減少0.5%,至35年資者為75%,其後則每少一年資減1.5%,至最低15年資者為45%,15年以下年資者不得申領月退俸,必須選領一次給付。這是一次解決退休所得替代率過高的必要措施,相信不會有太多反對的聲浪,算是剝一次皮了。但這只是第一個步驟而已,由於退撫基金呈現財務危機,這些「法定」替代率將於未來十年中每年刪減1.5%,所以到了2029年時40年資的退休所得替代率減為77.5-15=62.5%,15年資者減為30%,這是剝第二次皮了。

優惠存款

但是爭論中又引出退休公教優惠存款的18%利率問題,執政黨上下磨刀霍霍,必欲除之而後快。其實這問題源自早期政府財政困難,在核算退休給付時便宜行事,以本(半)俸為計算基準,由政府全額負擔提撥的責任,我們稱之為舊制退休金。對照現行公教退撫新制提撥率12%而言,政府(雇主)負擔7.8%,公教雇員負擔4.2%;等於說即使政府全額負擔舊制退撫之提撥,以半俸計算則只提撥了6%。由於「共體時艱共赴國難」薪俸過低,半俸計算的退休俸根本不足以讓退休公教維繫生活,所以「發明」了18%的優惠存款,委託台銀專案辦理,讓退休公教可以自一次領取的公保養老給付依其年資存入不超過200萬的金額,按月領取 18%的利息以補生活費用之不足。此地值得特別注意,這優惠存款利息是退休給付的一部分,本是政府雇主應負擔的責任,卻因政府疏懶無能,未曾足額提撥儲備,弄個花樣解決問題而已,既無暴利也非恩寵特權,似不宜取為醜化退休公教的題材。

由於時過境遷,如今公教薪俸相較於民間一般雇員已不能說是菲薄了,台銀掛牌定存利率已降到1%上下,而新制公教退撫也改變以全俸為計算基準,優惠存款的理性基礎不斷流失,轉變為退休公教的原罪,所以廢除優惠存款的呼聲甚囂塵上,雖然舊制退休金仍然是部分凋零中退休公教的月退俸主要來源。如今政府已確定以兩年時間廢除優惠存款,已經實施兩年期間利率降為9%,兩年後歸 零,說得上是剝了第三次皮,也是年金改革的優先項目。

前面提到修法後的公教退撫條例新增一個分年資與十年內法定所得替代率列表,若調降利率後所得高於法定替代率,則依優惠存款、舊制月退俸、新制月退俸的優先秩序予以刪減。以一位年資35年的資深教授於1996年退休為例,其退休給付完全屬於舊制,退休時全俸為本俸兩倍 56,930*2=113,860 元,已經是公教最高階的薪俸;最多可領取本俸90%的舊制月退俸,得 51,237 元,只等於全俸的45%, 加上其優惠存額最多185萬元的18%利息,每月得27,750 元,合併其月退俸取得每月78,987 元的生活費用,等於全俸的69.4%,低於年改後的法定替代率,卻也勉強可以維繫退休前的生活水準。但是優惠存款歸零已經定案,所以2018年7月1日至2019年12月31日間,其優惠存款利息減為每月13,875 元,合併月退俸得65,112元,等於全俸57.2%,到了2021年1月1日優惠存款歸零以後,只剩下全俸45%的月退俸,都遠低於表列的法定替代率。年改立法過程中,有人在法定替代率條文上加了「上限」兩個字,意思是超過法定替代率的退休給付必需刪減,低於法定替代率則是你家的事,活該倒霉,算是剝第四次皮了。 

20180510-立法院,軍人年金改革草案二天一夜馬拉松式逐條討論後,完成送出委員會,國民黨立委們在主席  台前舉牌表達抗議。(陳明仁攝)
軍人年金改革草案兩天一夜馬拉松式逐條討論後,完成送出委員會,國民黨立委們在主席台前舉牌表達抗議。(資料照,陳明仁攝)

劫貧濟富

還好優惠存款歸零後退回185萬本金,若改一年期定存以1%利率計算,這筆錢可以讓倒霉的教授每月領出 13,875 元來貼補生活,至少維持57.2%的替代率達12年之久;鑑於他1996年屆齡65歲退休,如今應已高齡 87 歲,待他耗盡這筆存款時已是99歲,也該放棄苦難的退休生活了。當然,這位教授也可以自行衡量壽命,使用較短年數來替換較多金額,以維持稍高的替代率與生活水準。優惠存款僅限於舊制年資,1996年以後任職的公教適用全俸計算的月退俸,並不需要優存利息來彌補退休給付之不足,但是新制退撫實施才22 年,仍有許多退休公教的退休給付中新舊兩制混合。

一般而言,混合新制月退俸多者所得替代率高,混合舊制月退俸多者所得替代率低,年齡較大、較多是早期「共體時艱共赴國難」的公教、一生貧困而健康狀況也較差,卻在高齡需要資金以維繫生活與健康時首當其衝,成為損失最為慘重的受難者。政府口口聲聲退撫基金瀕臨破產,「今日不改明日後悔」。然而舊制退撫與新制退撫是兩個完全分離的系統,新制有提撥儲備生息以支應退休給付,所以有個退撫基金;舊制則政府疏於儲備,事實上也力有不逮於事無補,所以每年編列預算來支應。

根據修訂的退撫條例,年改的主要內容是裁減舊制退撫支出,用以弭補基金之不足。換句話說,挖東面牆補西角樓,規避政府雇主應負的退休給付責任,卻也沒有完全解決退撫基金的問題。退撫基金的問題是雙重的,一則公教人力隨著人口老化而老化,提撥額日漸少於支領額,入不敷出;再則公教職涯動輒3、40年,在職早期的提撥儲備歷經物價水準上漲長期影響,所領取的退休俸與所儲備的價值顯有相當差距,也是入不敷出,必需有效率及能力的經營管理,才能使基金產生足夠的孶息來填補差距。我國退撫基金的經營績效遠不及於日韓香港新加坡的水準,自然問題重重;坐在兆億基金上哭喊破產,也只是彰顯顢頇無能而已。

20180509-反年改團體聚9日集濟南路陳抗。(盧逸峰攝)年金改革 軍人年改 軍人年金改革 軍改
反年改團體聚9日集濟南路陳抗。(資料照,盧逸峰攝)

永續經營

歷年來公教退休後的壽命也有大幅增長,給付支出也「自然」成長。基於保障生活水準的原則,退休俸之給付本來釘住現職人員的薪資而調整,例如今年物價水準為1996年水準1.24倍,若未調整則實質退休俸縮水 24%。據說陳副總統「發現」此一調整機制,認為也是造成基金虧損的主因,所以修訂後的退撫條例規定 退休給付經審定後不再隨現職人員的薪資調整而調整。但是即使經過修訂,現行退撫制度仍是較為接近「確定給付」制,現職人員所產生的提撥轉交退休人員為給付,基金收入隨著現職人員的薪資調整而變化,支出卻不跟著調整,等於剝了第五次皮

台灣自1959年以來物價水準年增率為3.8%,過去十年為0.9%,假定未來十年降為0.5%,則前述法定替代率需乘以0.995^10=0.9511產生實質替代率。 換句話說,35年資於2029 年的法定替代率為60%,實質替代率57.1%;15 年資則於2019年法定替代率45%,2029年減為30%,實質替代率28.5%。退休所得替代率的概念源自於「維持」生活水準的思考,而歐美文獻指出,延續退休前的生活水準才叫做維持生活水準,而扣除通勤、儲備、與交際費用後,適足的退休所得似為退休前所得的 75%。

此地無意就此一數據提出任何爭辯,僅願說明此一數據需經謹慎嚴密的研究與分析,不適宜拿來喊價還價的項目,當然更不應淪為政客為所欲為的標的。其實若僅著眼維護基金的收支平衡,不考慮啥子生活水準之保障,最簡單的方法就是回歸商業年金的「確定提撥」制,將退休前雇主與雇員所提撥的金額加計投資報酬,扣除管理費用後一次歸還,如私校教職員年金般,就澈底解決年金財務問題了,不再因人口老化與物價水準變化而入不敷出。

但如此一來,物價水準變化的長期影響完全由受雇者來承擔,只等於強制儲蓄,而且利率偏低。鑑於政府的基金管理效率與能力均有問題,不如將政府雇主負擔的薪資7.8%提撥額直接加入薪資或雇員個人帳戶內,由當事人自行選擇投資運用,當能產生較好的績效。

*作者為中央研究院退休研究員

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