觀點投書：美國東協峰會成果雷聲大雨點小？

2022年5月12日、13日，美國總統拜登（Joe Biden）與東協10國裡的8位領袖齊聚華府，展開為期兩日的「美國-東協特別峰會」（U.S.-ASEAN Special Summit）。這峰會是拜登2021年1月上任後，首度與東協領袖親自實體會晤，對美國與東協關係具重大意義。

相較川普政府4年，對東協的重視不如拜登政府。不少人認為川普政府當時的東南亞政策有「前後矛盾」、「政策連貫性」的問題，而這讓不少東南亞國家質疑美國想與東南亞發展關係的決心。此次峰會開端，對美國和東協關係具象徵意義。

這次峰會的促成，得利於拜登政府上任後對東南亞的積極態度。拜登政府上任後，派遣多位外交、國防高層訪東南亞多國。2021年5月底，美國副國務卿雪蔓（Wendy Sherman）曾先後訪問​​印尼、泰國和柬埔寨。7月底時，美國國防部長奧斯丁（Loyld Austin）先後拜訪新加坡、越南和菲律賓。8月時，副總統賀錦麗（Kamala Harris）也親自訪問區域內的新加坡、越南。

並且在8月份，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）以線上方式，一連參加四個有關東協的外長級會議，包含「美國-東協部長級會議」（U.S.-ASEAN Ministerial Meeting）、「東亞峰會外長會議」（East Asia Summit Foreign Ministerial Meeting）、「湄公河流域之友部長級會議」（Friends of Mekong Ministerial Meeting）、「東協區域論壇部長級會議」（ASEAN Regional Forum Ministerial Meeting）。

美國總統拜登利用2021年10月底舉辦的第九屆「美國東協峰會』（U.S.-ASEAN Summit），確認雙方之後舉辦美國、東協的特別峰會。隨後布林肯和東亞助卿康達（Daniel Kritenbrink）也都在2021年底訪東南亞多國。2022年1月底，防長奧斯丁更「二訪」東南亞，拜訪新加坡、越南和菲律賓。《霧谷晶策》自拜登政府上任後長期觀察下，拜登政府對東南亞各國展開「密集外交」，明顯展現重視東協的決心。

事實上，白宮2022年3月公布《印太戰略》（Indo-Pacific Strategy），全文提及東協（ASEAN）高達19次，次數之高甚於日本9次、印度9次、韓國8次、台灣8次。這顯示東協國家在拜登政府印太戰略，乃至外交政策上的重要性。

再者，若無意外的話，奧斯丁將在今（2022）年6月三訪東南亞，參加疫情後首度以實體方式在新加坡舉辦的「香格里拉對話」（Shangri-La Dialogue ）。很有可能，屆時奧斯丁將藉此「多邊機會」，與各國防長展開雙邊或多邊會談，共同商討「抗中」對策，或藉此行訪問其他東南亞國家。 （相關報導： 美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰 ｜ 更多文章 ）

美國、東協深化合作！雙方11月預計成「全面戰略夥伴關係」！

據白宮峰會後公布的「美國東協特別峰會成果清單」（Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit），美國在這次峰會向東協提出不少「好處」、深化多項與東協的合作。成果清單內容有提到，雙方將「加速對抗氣候變遷行動、永續發展和包容性繁榮」（Accelerating Climate Action, Sustainable Development, and Inclusive Prosperity）、「支持受教機會」（Support the Access to Education）、「擴大海事合作」（Expand Maritime Cooperation）、「提倡全球健康和健康安全」（Promoting Global Health and Health Security）。

成果清單稱：「美國和東協將在今日進入到基於美國《印太戰略》和東協《印太展望》（ASEAN Outlook of Indo-Pacific, AOIP）的『新時代夥伴關係』。建立在這觀念下，拜登宣布將投入1.5億美元（約新台幣44億6000萬元）的倡議。而此倡議預計動用數十億美元的私人融資，旨在深化美國和東協的關係、加強東協中心性，以及擴大雙方實現共同目標的能力。」

美國與東協各國領袖宣布《2022美國東協特別峰會聯合願景聲明》（ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement）。雙方將致力於在2022年11月舉行「第10屆美國東協峰會」（U.S.-ASEAN Summit），把現時的「戰略夥伴關係」，升級為有意義、實質性、互惠互利的「全面戰略夥伴關係」（Comprehensive Strategic Partnership）。這或許是白宮之所以稱雙方正式進入「新時代夥伴關係」的緣故。雙方都認同美國和東協間的合作關係，對美國、東協和國際社會都不可或缺。目前澳洲、中國分別自2021年4月、11月都已與東協建立全面戰略夥伴關係。

《美聯社》（Associated Press）指出，拜登也藉機任命現任白宮國安會幕僚長亞伯拉罕（Yohannes Abraham）為美國駐東協大使。此前，大使一職已空懸超過5年，僅由代辦（chargé d’affaires）暫時兼任。拜登給予亞伯拉罕高評價稱：「我不會擔心任命他擔任這一職務，因為他知道我如何思考，他對我相當了解。」拜登還告訴東協領袖：「你們會發現他知識淵博，他將代表我和美國政府發言。」不過，亞伯拉罕未來仍要接受參議院的審查和表決後，才能順利被任命為美駐東協大使。

《聲明》重申，東協與美國都致力於維護和促進東南亞的和平、安全與穩定，並根據國際法和平解決爭端，包括充分尊重法律和外交程序，不訴諸武力威脅或使用武力。《聲明》中亦談到攜手應對疫情、一同實現經濟復甦、加強經濟聯繫及促進海事合作等。並且，《聯合聲明》也提到，印太戰略和東協印太展望共享提倡開放、多元和基於規則的區域架構原則。

《聯合聲明》指出，雙方將共同打擊新冠疫情、建立較佳健康安全與一同復甦、強化經濟關係和連結、提倡海上合作、強化人民間的連結、支持次區域發展（sub-regional development）、發展科技槓桿並提倡創新、應對氣候變遷、維護和平和建立信任。

此外，在《聯合聲明》中，雙方也就俄烏衝突、緬甸動亂、北韓核武問題提出看法。不過，先前白宮印太政策協調官坎貝爾（Kurt Campbell）曾在峰會前提到，峰會有機會討論台灣議題，結果也未如預測般出現在議程上討論。 （相關報導： 美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰 ｜ 更多文章 ）

根據《紐約時報》（The New York Times），東協領袖們除了與拜登會晤外，也與賀錦麗、布林肯、奧斯汀、商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）、眾議院議長裴洛西（Nacy pelosi）、數位國會議員和商業領袖們會面。

美國東協特別峰會成果清單（Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit）

2022美國東協特別峰會聯合願景聲明（ASEAN-U.S. Special Summit 2022, Joint Vision Statement）

《美聯社》（Associated Press, AP）：Biden names envoy to SE Asia bloc, stressing US attention

峰會延期2次終登場！數項爭議猶存

這次峰會盛大，雖對美國和東協關係有所意義，但峰會中仍有3個值得關切的焦點：

第一、東協10國僅有8位領袖參與。菲律賓因剛結束總統大選，現任總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）進入看守階段，不方便出席峰會，而總統當選人小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）尚未宣誓就任，也無法參與。另外，由於目前緬甸仍由美國不認可的軍政府掌權，因此未邀請緬甸的軍政府領袖代表參與。此次東協國家領袖未「全員到齊」，可謂極力促成此東協特別峰會的拜登政府遺憾之一。

第二，這次峰會原先應在2022年1月份或3月底登場，但當時卻因多個成員國表示不克與會而延後。《霧谷晶策》在《美中東南亞拼搏  中國優勢顧後院》一文中就對此議題深入探討。實際上，早在3月初就曾延期過一次。這次東協峰會「兩度延宕」，為促成峰會蒙上一層陰影。另外，3月底東協表態無法與會時，東協10個成員國中，有4國外長正在中國訪問。

第三，這次美國與東協特別峰會中一個重點則是「南海問題」。除美國外，許多東南亞國家對中國近年在南海的填海造陸、佈署軍事設施的舉動感到擔憂。《路透社》（Reuters）報導，美國和東協國家共享對中國的擔憂，中國在南海主權的宣稱與越南、馬來西亞、汶萊、菲律賓有所衝突。不過，《路透社》引述分析指出，儘管東南亞國家與美國在中國問題上有著某些共同憂慮，但考慮到自身與中國密切的經貿合作，以及權衡美國能提供的有限經濟利益，多數國家對靠攏美國仍保持謹慎。

《聯合聲明》關於南海部分則稱：「美國和東協強調能減少緊張、意外風險、誤解和誤判的實質手段。」《聲明》還說：「我們強調維持與提倡『南海行為準則』（Code of Conduct）談判有利環境的需求，並歡迎任何有效且實質的南海行為準則解決方案。」 （相關報導： 美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰 ｜ 更多文章 ）

美望東協共抗中、俄！雙方立場仍分歧

首先，這場峰會前，外界認為峰會一大重點，可能針對此區域影響力逐漸擴大的中國。不過，若細看白宮公布的成果清單、雙邊聯合願景聲明，皆未提到中國。如同過去幾次美國與東協外長級會議和領袖峰會，也都未直接點名中國，不難看出雙方對中國的態度有所區別、分歧仍在。不過，雖說美國或許難以在「中國問題」上與東協國家取得共識，但在強化美國與東協關係的目標上，卻沒有矛盾。這次峰會至少在象徵意義上，有一定程度推動雙邊關係的效益，實際上則要看拜登政府能否保持長期承諾，維持對東協政策的一致性。

其次，拜登政府若希望這次宣布1.5億美元的「倡議」，能打動東協各國家領袖的心，以達成拉攏東協抗中的目標，恐怕「誠意不足」。這次美國對東協1.5億美元的倡議，相較中國過去幾年在東南亞的耕耘遠遠不及。2021年11月，中國國家主席習近平就在中國與東協對話關係30週年的特別峰會上，宣布未來3年將提供東協高達15億美元援助，遠高於拜登宣布的1.5億美元。中國與東協在當時，也透過週年紀念慶祝氛圍機會，將雙邊關係升級為「全面戰略夥伴」。

澳洲雪梨智庫「洛伊政策研究所」（Lowy Institute）實力和外交計劃（Power and Diplomacy Program）研究員姵頓（Susannah Patton），5月16日在其智庫直屬媒體《Intepreter》撰文稱，這次拜登提出1.5億美元的新倡議相當普通（underwhelming），她也進一步指出，此次倡議中分配給海上合作的6,000萬美元，遠不及之前4.25億美元「東南亞海上安全倡議」（Southeast Asia Maritime Security Initiative）。她指出，如同拜登2021年10月與東協視訊峰會中宣布1.02億美元一樣，美國對東協投資的金額都太低，更何況這金額還得分配到不同項目中。

姵頓更大膽直言，這次峰會雖然順利進行，但內容差強人意。整體來看，他認為美國與中國的東南亞影響力競賽上，次序落後給中國。而這次峰會平凡的結果，更顯示美國低估自身正以飛快的速度輸掉這場競賽。她指出，美國未來必須拿出比這次峰會更多誠意給東協國家，以扭轉在此區域不利的發展趨勢。

再次，中國過去13年以來，都是東協最大貿易夥伴。2021年雙邊貿易總額更高達約8,782億美元，創下歷史新高。相較之下，由美國貿易代表署最新資料顯示（更新至2020年），美國與東協間的貿易僅有約3,622億美元。更別說2021年11月正式簽署的《區域全面經濟夥伴協定》（RCEP），再進一步對東協和中國等國家的區域經貿進一步整合，使合作更加緊密。

另在烏克蘭問題上，美國顯然和東南亞國家立場不一。多數東南亞國家在俄國入侵烏克蘭後，並未公開強硬譴責侵入者俄羅斯。多數東協國家僅在提供人道救援、呼籲盡快停戰上有所共識。舉例來說，越南因經濟、軍事與俄國合作密切，並未譴責俄國入侵烏克蘭，更別說東協各國對此立場都不同。迄今為止，東協國家中，也僅有印尼和新加坡公開譴責俄國，但兩者對俄譴責強硬程度也有別於美國與西方國家。 （相關報導： 美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰 ｜ 更多文章 ）

在這次《聯合聲明》中，能看出美國與東協立場的差異。《聯合聲明》對烏克蘭問題僅稱：「美國和東協重申對『主權、政治獨立和領土完整』的尊重，呼籲遵守《聯合國憲章》（United Nations Charter）和國際法。」聯合聲明還說：「雙方也強調立即停止敵對行動，並為和平解決衝突，營造有利環境的重要性。呼籲加速對烏克蘭境內需要的人民提供安全、快速且無障礙的人道救援。」從這些內容可看出，雙方明顯對俄烏議題不同調，因此內容僅有「基本盤」，未直接譴責俄國，僅支持「即刻停火」、「人道救援」等。

《霧谷晶策》分析拜登這次宣布幾項美國與東協合作方案，以及這些倡議是否真能在東南亞國家落實，皆有所保留。這些項目包含雙方將致力合作的高標準、透明、低碳和氣候變遷的基礎建設。然而，這些標準對仍處「開發中」的東南亞國家，恐怕仍非各國利益的優先事項。不過，除上述提到項目外，美國就供應鏈、科技創新、海上合作和貿易便利化的合作，應能有效加強雙邊的實質合作，且是東南亞國家感興趣的領域。唯獨缺乏增加東協貿易銷往美國的市場准入機制，必讓東協感到失望。

《霧谷晶策》擔憂美國對東協提出的誘因不足，或難以鼓勵東協轉向與美國多合作。國際關係之間講求的是實質上的利益共享。當習近平已提出3年15億美元對東協的投資，拜登卻提出只有十分之一的1.5億美元，更顯小氣。雖不一定要在金額上計較，但差距太大只怕會讓東協覺得美國誠意不足。尤其，中國與東協的貿易總額，更達到東協與美國的2.4倍之多。一來一往，恐怕不會讓美國得分，而是讓美國鬧笑話。更遑論中國與東協關係僅30年，而美國與東協卻已近半世紀。 （相關報導： 美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰 ｜ 更多文章 ）

《霧谷晶策》最感意外地是美國總統拜登或副總統賀錦麗，居然未善用如此大好機會，與到訪的東協8國領袖，進行一對一的雙邊峰會。身為特別峰會東道主，如果讓8位貴賓遠道而來，如果只為了發表事先擬定好的聯合聲明，隨後再進行大合照機會，那就有些浪費8位領袖對美國展現的善意。雙邊峰會是美國加強與親美國家交情，同時對中立國家展現善意、對反美國家招手各個擊破的最好機會，但拜登政府卻沒這樣做，實在令人匪夷所思。