大學法修法論壇》校務會議可引入外部監督機制，協助治理

鑑於教育問題已經成為台灣的國安問題，公立大學依然以校中校的方式持續擴張，與地方資本合謀，展開大學圈地運動，學生人數卻相形減少，估計未來有3分之1的學校會消失，大學數量將減至100所，超過1萬名教師、6000名職員面臨失業。但政府未重視少子化衍生的教育問題，放任中高等教育向下沉淪，未能提出任何宏觀教育願景與改革政策，因此集結有志之士，於2021年1月21日成立「守護台灣教育平台」主旨在集結社會力量推動第2波教育改革。

本文為大學法修法系列論壇2——校務會議改造

主辦單位：守護臺灣教育平台

主持人：羅承宗教授（南臺科技大學財經法律研究所教授兼系主任）

與談人：林柏儀（高教工會織織部主任）、陳思妤（政大學生會會長）、陳汶津（成大法律學系助理教授）

羅承宗：校務會議是行政權不均的天平

《大學法》為校長跟校務會議的分權模式， 但呈現出歪的天平，只要參加過校務會的人都知道說這個分權模式是不衡平的，比較重的是行政權，校務會議代表權利不足，形成是一個不衡平的天平。 不過，大學法15條是一個歷史的產物， 校園開始尊重校園大學設校務會議決議校務的重大事項、構成成員其中教師代表要選舉產生，須具備教授跟副教授資格    學生代表也要經選舉產生， 而且人數不得少於全體的10分之1。原則上是由校長召開，每學期一次，也有臨時性的校務會議，但實踐上臨時期校務會議好像很少見。

《大學法》只是一個運作基礎， 大學法不會讓大學變得更好， 就是一個運作基礎而已， 這個運作基礎要怎麼樣往前再跨一步， 這是這個時代的課題。 其次，大學法再怎麼修， 跟大學存活是兩回事，不要期待透過修大學法去解決一些私校的那麼多的問題，不可能。

我自己歸納了3點改革方向。 第一，學生代表不足，規定是不少於10分之1， 可是實際上就是10分之1。第二，校長副校長以外有大量的行政和學術主管，是由校長任命的，在校務會裡面有校長與行政人員之間的信賴關係，就是行政權獨大。最後，校務會議一個學期開一次、兩次，責問度是不足的， 包括頻率、提案，還有主導性。

林柏儀：校務會議的不明民主源於教師權力不足

校務會議有個特色，議案都是學校行政團隊提出的，提案單位是秘書室、人事室，會議代表提案真的是非常的低。如台師大的校務會議曾經想推動「廢除限年升等條款」，有些學生代表覺得「限年升等條款」可能會逼迫老師沒有辦法把心思放在教學上，連署提案以後，被程序委員會否決，理由是「你們是學生，不可以提跟老師有關的案件」。

很多老師說校務會議都是校長的一言堂，沒有老師敢表達意見，都是照案通過。永達學院減薪是校務會議用預算案報告過去。世新大學要停招社發所投票通過了。台師大在兩年前通過教師聘任由校長組一個委員會先推所謂的參考人選。聖約翰教師上班要打卡，諸如此類都經得過校務會議。教育部的立場就會尊重學校，大學裡面的很多爭議現實中未能通過校務會議來解決。 （相關報導： 周平觀點：校務會議通過違反師生權益之法案側記與反思 ｜ 更多文章 ）

高科大學校合併後學校反而變得更不民主。老師剖析校務會議的組成的問題，原來學術與行政主管 在學校的比例不斷上升，已經過半沒有兼主管的教師代表，已經只剩3成，學生代表一直以來都是一層，職員代表大概是6%。

學校的主管都是校長所任命的，比較不民主的校園可能是根本沒有投票， 總之就是校長決定。會議裡面很多議案，校長、行政團隊要推的，他們是掌握過半的票務的， 等於是基層的廣大教職員生，他沒有足夠的代表權，可以來有效的監督校方行政團隊所發動的議案。 陽明跟交大合併後也有老師質疑這個問題，以前的那些系主任會是算進學校及行政主管這邊， 就是當然代表；但是學校變大了，就只會把院長算進去， 系主任就變成被選舉的教師代表，導致教師代表裡面未兼行政主管的人數變少。

第2個問題，以環球科大為例， 創辦人叫許文志， 是前雲林縣的縣長，兩個小孩是學校的校董，學校的權力核心是同一個家族，學校要求老師捐款學支持創辦人小孩去競選立委。   校務會議在討論教師的評鑑辦法修改，往更嚴苛方向修改，校務會議討論減薪問題大家都還是默不吭聲，95%的同仁都簽下了同意書，或者辦理資遣。校務會議還是淪為一言堂。

第3件事情是大學法問題到底在其他國家怎麼樣？

英國的母校Goldsmiths學院倫敦大學，最高權力機關叫做council，有一點像我們的校務會議，但是比較小，它的組成只有25席，所以又有一點像介於私立學校董事會跟校務會議中間，但是他們沒有董事會組成設計讓外部人士過半，獨立成員(independent member)占13席，那13席之外有12席是校內人士，包括3席是學校的行政主管，就校長和兩個副校長，以及7席是教職員，其中3席是學術會議教師代表、另3席是選舉產生的教師，1席是職員代表，以及2席學生代表，分別是學生會長跟學生大會的主席。

這2年因為疫情產生了大量裁員的危機，很多的爭議的角力是靠罷工來解決。 在臺灣高等教育又有一個私立學校那種很強烈，更可以說更獨裁、 更缺乏民主，有一個教育私有化這個浪潮，讓校內的民主都受到了很多的限制。假如學校沒有招到學生就要倒的情況下，內部要民主就有點困難。

陳思妤：校務會務學生代表不足，需要常設監督機制

校務會議是大專院校裡面決策最高的一個校務決策機關， 在《大學法》第14條裡面， 校務會議的審議事項有校務發展的計畫跟預算、組織規程等重要章程， 然後還有學系、學院、研究所等等的設立。

本校組織章程裡面訂定校務會議就是120個人，包含校長及各級主管、還有教師代表、行政人員代表、研究人員代表和學生代表。學生代表還有教師代表在裡面的席次相當少， 校長的旨意是可以被完全貫徹的。台大的校務會議是173個人，大家可以想像針對一個議案討論，七嘴八舌，議事功能相當低落。議事的成效低落是一個顯見的問題，這也造成另外一個隱憂，大家會不願意對這些議案去發表想法，當然只有無異議通過。 （相關報導： 周平觀點：校務會議通過違反師生權益之法案側記與反思 ｜ 更多文章 ）

還有一個問題是學生代表在整個校務會議裡面的能動性，敝校在校務會議上提案需要5個校務會議代表的聯署，學生代表總共有12席就是10%，可以提案，可是只有12席，在120個人裡面只有佔10%，不足以撼動整個決議。臺學聯目前在推動大學法修法，希望提高學生代表在校務會議裡面的席次比例。

校長作為整個校務政策的設定者和議題設定者、還有會議主席， 其實他的話語權是非常足夠的， 其他副校長還有其他行政主管不太敢發言相反意見。政大校長可以掌握的席次其實是大約28%左右， 那剩下選舉而產生的席次大概是 72%左右。在校務會議多數的代表對校務並沒有太多的想法，這個案子就有可能以相對多數決的方式被通過。台大的狀況會比政大再更嚴峻一些， 例如說像台大的校務會總共173人， 行政主管代表64席，大概37%。校長或者是校長促使各個行政單位所提出來的議案，常常會在沒有經過討論的情況下就被同意通過。

其次，學生代表的比例都過少，往往很難去撼動行政所提的一些議案，整個組織其實是偏頗行政的。校長作為議題設立者還有會議主席，作為會議主席的正當性是否足夠是可以討論的。第二點是行政主管的投票權。 因為行政主管是經過院內的選舉流程之後產生出名單， 然後再由校長從這個名單裡面圈選出一個。院長是校長選的，可以推斷校長可以選擇一個跟他立場比較親近的院長去貫徹他的意志。減少行政主管投票權， 希望可以帶來的是學生代表席次的增加。學聯這邊提出來的比例是到3分之1， 目前在立法院裡面的比例是4分之1。

最後還有一個是比較新穎的， 是不是可以聘任議事員？ 議事員他的職責就是以列席的身份去做議事規則處理，但是議事員聘任也會有一個弊端，因為議事員是校長聘任的，是不是也會怕得罪老闆的情況。最後，清大有一個委員會是校務監督委員會，以一個比較獨立的地位去檢視校務會作為決策機關是否發揮效益。

陳汶津：德國的引入外部監督機制

我認為大學法應該只是一個基本性的一個架構。德國是由聯邦立一個大學基準法，規定高教的目標和高教的內容是什麼、怎麼去對老師的教學、知識做評量，以及國家要如何去補助高教，還有一般入學的年限、學生的入學管道、考試學分的採計等。

 德國聯邦政府對於大學的監督機制，現在已經放寬很多了。大學基準法是基於洪堡教授的理論「教授治校」，後來在全球化的浪潮下，德國開始慢慢意識到自己的競爭力不足，因此後來才引入了大學諮詢監督委員會，其實就是外部人的介入，作為監督學校的機構。    校務監督會議（Senat）和大學諮詢監督委員會(Hochschulrat)兩個都是在監督學校。大學諮詢監督委員會是1998年之後導入外部人監督的概念之後才建立。校務監督會議草擬大學校長選任的選舉辦法、學生的考試事務、保障教授教學時數、研究等等，此外還可以提出或者是投票表決學校的發展的計畫、入學管道的新增或減少、學校預算案、學校發展目標、學校科系或研究中心的增刪。它還有一個蠻重要的功能就是可以選舉和罷免校長。

校務諮詢監督委員會一共有8名成員，其中4名成員是由校務監督會議決定，另外4名由大學校長來決定。換言之，在這個委員會裡，校務監督會議與校長是處於權力制衡的狀態。此外，校長必須向校務諮詢監督委員會報告學校資產的管理。  

校務監督會議一共有13位成員，這13位的成員包括：教授代表9位，學生代表3位。學生代表大約佔了4分之1。個人認為，這個監督會議不適合由學校1、2級主管在裡面擔任委員，應由未兼行政職的教授、學生以及行政人員來擔任委員。  

德國人在教授自治的前提下適度導入了外部人監督機制，但是又沒有完全的開放。當然這個監督權限的範圍大小，是由學校根據自己的內部規定去規範，體現大學自治的精神。

結論：

1.校務會議的組成應適度增加學生代表比例，並減少行政人員代表比例。

2.校務會議應有常設的任務組織，持續發揮建議校務發展與監督功能。

3.校務會議可因應各校的發展需求，引入外部監督機制，協助大學治理。

（相關報導： 周平觀點：校務會議通過違反師生權益之法案側記與反思 ｜ 更多文章 ）

＊作者為守護台灣教育平台