大學法修法論壇》大學校長不論怎麼選，公共課責機制不可少

引言：有鑑於教育問題已經成為台灣的國安問題，公立大學依然以校中校的方式持續擴張，與地方資本合謀，展開大學圈地運動，學生人數卻相形減少，估計未來有3分之1的學校會消失，大學數量將減至100所，超過1萬名教師、6000名職員面臨失業。但政府未重視少子化衍生的教育問題，放任中高等教育向下沉淪，未能提出任何宏觀教育願景與改革政策，因此集結有志之士，於去年1月21日成立「守護台灣教育平台」主旨在集結社會力量推動第二波教育改革。

本文為大學法修法系列論壇——校長遴選制度改革（下）

主辦單位：守護臺灣教育平台

主持人：吳瑞北教授 發言與談人：林從一（華梵大學校長）、呂忠津（清大電機系教授）、陳弱水（臺大歷史系教授）、黃亭偉（臺學聯會長）

陳弱水教授：臺灣遴選缺文化；選舉難保密，建議依大學組織文化而定

1. 有關校長選任的概念

「遴選」是當作通名來使用，也就是所有形態的校長選任都是「遴選」，這也是臺灣法律上的用語。我討論這個問題，想對有關詞語重新定義，我把「遴選」當作校長選任的一個特定形態，我覺得這樣來討論，問題可能看得比較清楚。

除去政府或董事會直接任命，大學校長的選任（appointment）有兩個基本方式，一個是「遴選」（selection），一個是「選舉」（election），另外還有介於這兩種方式之間的辦法和兩種方式的混合（下詳）。所謂「遴選」，就是對於校長的選任，組成一個人數少的臨時性委員會，這個委員會對校長人選有最終的決定權。至於「選舉」，是指對於校長的選任，校內組成有相當人數的選舉人團，校長人選由這個選舉人團選出。

2. 國際上大學校長選任的實務

「遴選」和「選舉」這兩種方式，不僅存在於觀念上，也是實務上存在的兩種主要辦法；另外一種辦法則是由大學既有的決策組織選出。據我了解，純粹遴選制只存在於美國、加拿大和臺灣。英式大學校長的選任，雖然有search committee，但決定權是在學校的董事會或理事會（council），往往再加上參議會（senate）。歐陸和日本則常常實施選舉制。

臺灣的現行制度，就法令而言，是百分之百的遴選，但在實務上，有學校加上了淡化「遴選」的措施，例如讓校務會議代表有所參與。我們的制度屬於純粹的遴選制，最清楚表現於教育部的法規。對於教育部直接管轄的國立大學校長遴選，教育部沒有遴選辦法，有的是「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法」。也就是說，在校長遴選過程中，遴選委員會以外的因子都沒有法的基礎。

3. 臺灣現行制度的檢討 （相關報導： 陳朝平觀點：鳥籠大學自治和校長遴選制度下的全球排名悲歌 ｜ 更多文章 ）

臺灣的國立大學校長遴選制度是模仿美國的，這個制度運作得如何呢？我個人認為，相當不成功。關鍵在於我們雖然在制度的基本架構上模仿了美國，實際運作起來並不是那麼回事。在我的認識裡，臺灣大學校長的遴選其實大多數就是選舉，採用了遴選的外殼，但並沒有遴選的實質，變成少數人的選舉——十幾個選民的選舉。如果我們只能辦理選舉，難以操作遴選，制度上就至少應當加入選舉的要素，或辦成比較多數人的選舉，這樣還能展現民主的精神。

臺灣的大學校長遴選不像遴選，是什麼意思呢？所謂遴選，應該像是一間大公司聘任CEO，透過對候選人的仔細檢視，以公司的利益為依歸，選擇人選。校長遴選委員人數少，處於相對封閉的環境，在道理上，應該透過對人選以及校長應有的條件，進行仔細的討論或審議，做出決定。

以普遍實施遴選制的美國大學來說，這是基本的運作方式。美國大學校長遴選結果的宣布中，常有「一致的決定」（unanimous decision）或全票達成決議的說法。從這個情況，我們知道，人選一定是從詳細、公開的討論中產生的。

但在臺灣，由於文化的限制，對具體人選進行討論是很困難的，如果有討論，也無法開誠布公，因為話語容易洩露。我們的遴選，大概就是按照法規，行禮如儀走一趟，最後十幾個人自由心證，簡單投票決定。我看到的所有臺灣的大學校長遴選制度，校長人選都是以二分之一為通過，這跟選舉沒什麼差別。

4. 日本與歐洲的制度

在國際高等教育界，「遴選」並不是選任校長的唯一方式。「選舉」也很常見，在日本、歐陸都很普遍。我先講一下我的親身見聞。我2003至2004年在日本東京大學任教。雖然只任教一年，但有正式教職的身分，當年東大剛好選校長，我有投票權，也接到了相關的資料。

東大的校長選任，是含有遴選元素的選舉制。校長最後是由全校教師投票選出，但候選人（記得是五、六位）則是先由一個委員會決定的。另一所大學，大阪大學的程序和東京大學剛好相反，是教職員投票選出候選人在先，然後由委員會做最後決定。

日本京都精華大學是一間私立大學，2018年由出身非洲馬利的人類學家Oussouby Sacko當選校長。京都精華大學雖然是私立大學，校長也是由教職員投票選出，但要經過董事會（理事會）核可。Sacko教授在普選中以1票險勝，理事會核可。

歐陸除了匈牙利，大學校長都是採用選舉制或由學校中既有的決策組織選出，例如董事會/理事會（council）或參議會（senate）選出（或兩者一起）。選舉人團選舉的情況大概佔40%，有的非常開放，西班牙法律規定，校長選舉要由全校師生員工投票，不過選票有權數的規定，譬如學生票數總值不得超出20％。

至於由董事會或/和參議會選出，在臺灣沒有實施的可能性。董事會/理事會的成員主要是校內人士，包括學生，也有校外人士，負責大學的整體政策。參議會則純由校內人士組成，負責學術事務。這些都是深度參與校務且具獨立性的決策單位，和臺灣的校務會議或行政會議都不同。

5. 結論與政策建議

臺灣採取純粹的遴選委員會制度，限制太大，我們並沒有美國的文化和傳統，經過這麼多年的實踐，看起來是水土不服，並沒有展現遴選的特色，跟選舉差不多。如果要辦理選舉，就應該多一些人投票，這樣才有代表性。至於選舉制，是自治精神的實踐，跟遴選制相比，唯一明顯的缺點是校外人士恐怕很難選上。 （相關報導： 陳朝平觀點：鳥籠大學自治和校長遴選制度下的全球排名悲歌 ｜ 更多文章 ）

最後提出制度改革建議。首先，應該賦予現行制度彈性。目前大學法規定的校長選任制度是遴選，在不動母法的情況下，教育部可以訂定「國立大學校長遴選辦法」，取代現行的「遴選委員會組織及運作辦法」，在新法規中，賦予遴選制度彈性，可以有法定的民意參與。

第二個建議是修改大學法，第9、10條的基本概念，改為「校長選任」，在既有的「遴選」之外，增加「選舉」的管道。所謂「遴選」和「選舉」，指的是最終決定新任校長的方式，無論採行哪個方式，都可以加入另一個方式的成份。

黃亭偉：

（一）以輔大為例

校長修改了任期，從8年修到12年，2屆為原則，3屆為限。董事會組織遴選委員會13人，遴委會自參選人中選出候選人，經董事會2分之1同意通過。遴委會組成會有教師代表6人、董事會代表3人、校友代表1人、社會賢達人士1人、醫院代表1人、校友代表1人。從比例上來看，教師代表過半是滿合理的。但遴委會成員大多都是董事會推薦的，導致最後會變成有7人是董事會自己名單裡面挑，6人是董事會直接找的，最後13人都是董事會自己的人，並且沒有學生代表在遴委會裡面。衍生的問題：私校治理淪為理財，校庫成為私人帳戶。裁判與球員同一群，校園民主蕩然無存。學生無權參與，也無權監督。

（二）以政大為例

校長遴選程序：

1. 遴委會產生候選人名單，過半數同意開始資格審查。

2. 公聽會後進行行使同意權投票。

行使同意權代表組成，844人。718席：教師，42席：行政人員， 84席：學生代表（剛好10%）。臺學聯希望能拉高學生代表。

3. 通過二階段者，重回遴選委員會。

同意權行使後，進行投票，只要有40%同意票就馬上停止候選人開票，送到二階。政大跟清大是最接近選舉人團制的學校。衍生的問題：狀似更為民主，仍由遴委會作結。半套民主程序，促成人脈拉票風氣。催化樁腳固票，指導教授的學生可能成為學生席次樁腳。

主持人總結：

1. 校長遴選是大學自治的範疇，大學法需有校長選任辦法，但不必強迫為遴選制，容許不同學校依其校園文化，在法律的規範下，選擇適當的制度、在可課責的組織中進行選才工作。

2. 不論是遴選制或選舉制皆有其優劣，目前看來遴選制是以遴選委員會獨立自主決定校長，國立清學大學較落實此精神；而選舉或選舉人團制則有不同，大學的長聘教授將是重要組成，也容許學生選定代表參與，國立政治大學較接近此制度。

3. 校長遴選是大學民主深化的表現，但校長的特質是運營校園，不論是以遴選制或選舉人團制來選出最適校長，均需建立適當的公共課責，應仰賴校務會議扮演重要角色，國立清華大學已建立常設校務監督委員會，是可以參考的方向。 （相關報導： 陳朝平觀點：鳥籠大學自治和校長遴選制度下的全球排名悲歌 ｜ 更多文章 ）