蔡季廷觀點:從「台旅法」看兩岸關係已成中美關係的問題

2018-03-22 06:50

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川普簽署了國會所通過的《台灣旅行法》,對中國而言,兩岸關係已經成為中美關係。(白宮官網)

川普簽署了國會所通過的《台灣旅行法》,對中國而言,兩岸關係已經成為中美關係。(白宮官網)

在引頸期盼下,川普簽署了國會所通過的《台灣旅行法》,也引起了兩岸不少的評論,以及國人對未來台美關係進一步升級的期待。本法的主要內容,是鼓勵台美雙方的政府,可以進行更高層次與更全面的接觸、訪問與外交活動。本來正常國家間的外交互動,在台灣的特殊地位下,台灣長期在外交上必須常透過美國國會,施壓美國總統及行政部門。這次雖然川普總統已經正式簽署了該法案,但在簽署前美國官員即表示該法不具拘束力。因此,《台灣旅行法》的法律效力與意義,在國內也產生了爭論。

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若從美國傳統行政與國會間長期的權力互動來看,《台灣旅行法》並不是一個那麼特殊的產物。美國國會經常透過有法律拘束力的法案、預算案、決議案或沒有法律拘束力的決議案,作為制衡總統外交與戰爭權的手段。但曾經在歐巴馬總統時期,擔任過國務院法律顧問的前耶魯大學法學院院長Harold Koh曾經說過,美國總統幾乎都會贏得外交權限的戰爭。這句話反映了國會欲以法律手段,牽制美國總統外交權的困難。

隨著美國在二次戰後成為全球外交事務上的領導強國後,就已經看出美國總統在外交權限上,可輕而易舉地運用各種方式,反制國會對行政部門的制衡。近年最常見者,莫過於透過總統以法案簽署聲明書(presidential signing statement)作為反制國會的手段。雖然法案簽署聲明書的合憲性與法律效力一直有爭議,但從其長期被列為美國立法史文件,以及近半世紀美國總統的高度使用情形來看,聲明書內容應具有某種程度的事實上效力。

從過去的憲政實踐可輕易發現,若總統認為國會所通過的部分條款侵害其外交權限時,即會在法案簽署聲明書中表示他將視其為沒有拘束力的條款,而國會幾乎也沒有進一步的反制作為。因此,當美國官員表示《台灣旅行法》不具法律拘束力,而國會也沒有明確的反駁行為時,反映的似乎仍是一貫的「順從」行政部門的態度。《台灣旅行法》採用了在法律上沒有明確拘束力的條款,其實更坐實了行政部門的立場。最關鍵者,在該法中僅使用「鼓勵」台美雙方「應」(should)有更高層次的交往的規定,而不是制定有法律義務的「必須」(shall)有更高層次的互動,即已透露出美國國會在此事件上,其實高度尊重行政部門的外交權限立場。

既然國會如此「順從」於總統或行政部門的外交決定,司法部門有沒有展現出比較「抵抗」的態度呢?不一定,但通常沒有涉及人民基本權利的爭議時,司法部門採取的是跟國會一樣的態度。甚至,聯邦最高法院判決還曾經說過,總統是決定國際關係事務的「唯一官員」(sole organ)。當然,聯邦最高法院如此絕對的說法也受到許多挑戰,但這種尊重總統外交高權的憲政原則,仍充斥在美國的憲政實踐中。因此,除非能證明《台灣旅行法》涉及重大的基本權限制(目前實在很難想像),否則,本法的落實仍將高度取決於美國總統與國務院的政治意志。

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